2.4议员直接参与

除了上述比较间接的方式以外，美国国会议员还可以通过多种方式，直接参与到外交事务的第一线。

2015年3月19日，四位不同党派的参议员麦凯恩、库克、杰克•里德(JackReed)、鲍勃•梅南德兹(BobMenendez)给克里和卡特写联名信，就南海岛礁建设问题发声。该联名信指责中国以威胁和强制的手段改变现状，威胁了地区的和平与稳定，他们认为这是对美国和地区利益的威胁，更构成了对整个国际社会的挑战。信中还表达了各位参议员对于中国可能设置南海防空识别区的担忧，暗示中国在破坏以规则为基础的国际秩序。参议员们肯定了美国政府当时的因应行为，但是他们要求政府形成一个正式的政策和一个清晰明确的战略，来应对中国的强制性举动。联名信还列举了该战略必须考虑的关键目标，这些关键目标包括：美国可以采取特殊行动，以让中国减缓或停止其南海岛礁建设行为;美国更频繁地向外界发布中国破坏稳定行为的情况，并对美国这一行为的潜在收益进行评估;在中国继续岛礁建设的情况下，同中国的哪些合作是不合时宜的或者哪些接触能够使中国改变自己的行为等等。①麦凯恩等议员认为，美国政府和军队必须“未雨绸缪”。2015年11月9日，在“拉森”号导弹驱逐舰非法进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域之后，麦凯恩致信卡特，要求卡特澄清“拉森”号的此次行动究竟是“自由航行”还是“无害通过”，他在信中提出，“五角大楼对这一行为的法律意图及未来任何类似行动的性质阐述至关重要”。②

通过以上多种方式，美国国会和国会议员成功地介入到中国南海岛礁建设议题中，他们向行政部门和中国表达了美国国会对于中国南海岛礁建设问题的立场：中国的岛礁建设行为是强行改变现状的行为，尤其是岛礁的军事化，将恶化美国航行与飞越自由的权利，这是国会无法接受的，美国国会反对中国的岛礁建设;国会要求美国政府和军方切实行使航行自由的权利，将舰机驶入中国南沙岛礁12海里海域以内，并通过加强地区其他国家尤其是美国盟国的海上能力等，制止中国进一步的岛礁建设行为。

三、美国国会介入岛礁建设议题的特点

综上所述，美国国会对南海岛礁建设议题的反应有如下几个特点：

3.1　2015年国会对南海议题的介入程度更加深入，并直接影响了美国的南海政策

从以上分析可以看出，2015年，美国国会在中国南海岛礁建设议题上投入了大量的时间和精力，其积极炒作南海岛礁建设议题，不断制造舆论声势，指责中国的岛礁建设对美国国家利益造成了损害。伴随着国会对岛礁建设议题的炒作，美国国内形成了要求白宫对中国岛礁建设行为采取行动的强大舆论呼声，以维持地区局势的稳定，保持和捍卫美国在该地区的领导地位。这在很大程度上促成了美国政府在南海地区实施“航行自由计划”，即派遣“拉森”号等美军舰机非法进入中国拥有主权并实际控制的相关岛礁邻近水域。因此，自2015年以来，美国国会对于南海议题的介入程度进一步加深，并且国会的相关举措与美国政府的具体政策形成了直接关联，从而推动了美国政府对华采取更为强硬的政策。

3.2　国会与行政部门在南海岛礁建设议题上有着较大的共识，但是国会的姿态明显要比白宫、国务院更为强硬

从美国国会在南海岛礁建设议题上的各项举措来看，可以发现，国会对于中国在南海岛礁建设的认识同行政部门高度一致：首先，双方都高分贝地批评中国的合法行动，其理由是中国的南海岛礁建设行为会带来岛礁的军事化，从而固化中国对于岛礁的主权声索、扩大中国的海洋主张，进而威胁美国的航行自由权利，破坏地区的安全与稳定;其次，双方都认为中国的岛礁建设违反了《联合国海洋法公约》等国际法原则。尽管近年来，白宫和国会山在诸多议题上意见分歧较大，但在南海问题上态度却较为一致，特别是在南海岛礁建设议题的姿态上，双方颇有“一唱一和”、协调行动的倾向。但是，美国国会在南海岛礁建设议题上，相较于行政部门而言，其措辞和主张明显更为强硬。如上文所述，参议院在决议案中使用了“谴责”一词，但行政部门在措辞上却相对谨慎，并未使用如此激烈的词汇。美国国会议员在推动美军军舰在南海进行挑衅性行动的鼓噪，与白宫方面出于多种因素考量而一再推迟行动的慎重态度形成了鲜明的对比。③由此可见，在岛礁建设议题上，国会的态度更为激进，也更为强硬，其要求更严厉地对待中国“改变现状”的行为。当然，无论国会议员如何强硬，毕竟这还只是一种政策主张，他们大多不考虑或者不会面临政策的可行性问题。而行政部门则清楚，中美关系是美国最重要的一对双边关系，需要维持同中国的正常交往，美国在伊核问题等诸多国际事务上也需要中国的合作，其在公开场合释放出的信息已经是一种较为成熟的政策方向。南海问题只是中美关系的问题之一，基于维护美国战略利益和维持其亚太盟友体系的考量，美国必然会采用多种政策手段对中国施压，目前，美国一方面利用其话语霸权发起全球舆论攻势，且支持菲律宾的法律诉讼，将南海问题定性为是否遵守国际法的问题;另一方面则通过以“亚太再平衡”战略为标签的政治、外交手段向中国施压。但是，如果美国在南海问题上进行过度激进的政治和军事对抗，必然存在引发中美严重对峙的风险，这显然既没有政策可行性，也不符合“比例性原则”。

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