二、美国国会介入中国南海岛礁建设议题的表现
从2013年下半年起，中国开始在南沙群岛部分岛礁上进行工程建设，以改善驻岛人员的生活条件，以满足一定的民事、军事需求。这一中国主权之内合理合法的行为遭到美国等相关国家的持续炒作。美国对中国南海岛礁建设的关注始于2014年下半年，2015年4月起，美国加大了批评中国的力度和频率，掀起了继指责中国断续线主张之后，干涉南海事务的第二波高潮。⑤2015年，包括总统奥巴马(BarackObama)、国务卿克里(JohnKerry)、国防部长卡特(AshtonCarter)在内的美国政府与军方高层，在中国南海岛礁建设议题上频频发声，公开批评指责中国。例如，2015年4月9日，奥巴马在牙买加批评中国“以肌肉和块头迫使他国顺从于中国的意志”。①
2015年，美国国会对南海问题的关注焦点主要集中在中国的南沙岛礁建设工程上，国会在南海岛礁建设议题上积极发声，利用其法定职权，通过多种方式，深度介入到南沙岛礁建设议题中。
2.1 立法
作为立法机构，美国国会影响外交政策最强有力的手段就是立法，国会利用授权———拨款法案和决议案等形式介入岛礁建设议题。
美国国会拥有拨款权，这是国会影响美国对外政策最有效的手段。②每年国会都会批准授权法案和紧接其后的拨款法案来向政府部门提供经费。
在2015年度的立法活动中，③国防、外事等部门的授权法案对岛礁建设议题有比较多的涉及。2015年10月7日和21日，参众两院分别通过了《2016财年国防授权法案》(草案)，④奥巴马总统出于自动减赤、军事现代化改革以及关闭关塔那摩基地的考虑在22日否决了该草案，⑤草案在修改之后于11月25日经由总统签字成为法律。⑥在《2016财年国防授权法案》中，第1263节“南海倡议”(SEC.1263.SouthChinaSeaInitiative)授权国防部向南海周边的印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国和越南五国负责海上安全事务的部门提供装备、训练等援助。⑦这项援助囊括了中国和中国台湾地区之外所有的南海争议方，针对中国的意图非常明显。在《2016财年国务院行动授权及使馆安全法案》中，国会要求国务卿会同财政部等相关部门在180天内形成一份报告，就最近六轮中美战略与经济对话的成效进行评估，而被要求评估的内容中就包括南海问题。⑧在2015年6月召开的第七轮中美战略与经济对话上，中美就南沙岛礁建设进行了讨论。在这样的背景下，国务卿在提交的报告中必然需要对中国的南海岛礁建设行动进行评估。国会在《2016财年情报授权法案》第511节中要求国家情报总监向国会情报委员会提交一份报告，报告应就美国在南海、东海的情报收集工作进行评估，评估的内容包括现有工作的领导机构、关键伙伴、情报收集目的、年度资金使用等情况，另外还要说明今后一个阶段的优先工作方向和目前工作中存在的资源不足的情况。⑨
广义上，美国国会通过决议案也是立法的一种表现形式。决议案是国会表明自己态度的一种方式，它阐明国会的政策倾向和立场，行政部门在制定政策时不能无视。
2015年5月21日，参议院通过了由参议员布莱恩•夏兹(BrianSchatz)提出，并由参议员约翰•麦凯恩(JohnMcCain)、丹•苏利文(Dan?ielSullivan)联署的114届国会参议院第183号决议案，该决议案旨在呼吁对在南沙群岛的岛、礁、浅滩上进行的人工岛建设行为进行监督，并呼吁以和平和多边的途径解决南海领土争端。该决议案“谴责”中国在南沙争议岛礁上进行的人工岛礁建设，指责中国违背了《南海各方行为宣言》，给周边国家带来了经济损失。中国建设飞机跑道的行为更是被该决议案描述为是在破坏地区的和平与稳定。决议案强烈要求中国政府澄清“九段线”的含义，要求中国政府澄清岛礁建设的意图，并要求中国政府明确“必要的军事防御”的实质内容。同时，决议案谴责在争议岛礁上实施的军事化行为，支持制定《南海行为准则》，支持提高周边国家控制海洋能力的建设。决议案在最后还声明支持美军在南海国际海域及空域维护航行与飞越自由的权利。①值得注意的是，决议案文本使用了“谴责”(condemn)一词，行政部门高层在各个场合的表态中还没有使用过这一措辞，决议案的文本清楚表明了参议院在南海岛礁建设议题上强硬的态度和立场。
2.2 召开国会听证会
听证会是国会行使监督权的途径，这一手段也被国会娴熟地运用到外交事务之中。通过听证会，国会可以了解情况并表明自己的立场。对于行政部门而言，国会释放出的信息是难以忽视的。在南海岛礁建设问题上，参众两院的多个委员会也召开过为数不少的听证会。
在参议院，外交关系委员会和军事委员会对南海问题的关注程度较深，南海问题听证会上讨论的焦点就是中国在南海的岛礁建设议题。
2015年5月13日，参议院外交关系委员会举行了名为“捍卫美国在东海和南海利益”的听证会，美国主管东亚事务的助理国务卿丹尼尔•拉塞尔(DanielRussel)和负责亚太安全事务的国防部部长助理大卫•希尔(DavidShear)出席。听证会一开始，外交关系委员会主席鲍勃•库克(BobCorker)就发表开场陈述，他利用卫星图片说明中国正在南沙群岛进行大规模的岛礁建设，并在建设港口和飞机跑道，同时中国也承认了岛礁建设将满足“必要的军事需求”。库克认为中国的这些行动有助于其加强对南沙岛礁的控制。在之后的质询环节，库克质询拉塞尔，美国是否在帮助其他声索国在南海建设前沿哨所以对抗中国。拉塞尔回答说，对于建立这种具有潜在军事功能的哨所，美国的立场是反对而不是鼓励，然而中国岛礁建设的规模、范围和相关军事行动改变了问题的性质。库克又质询希尔道，美国是否会在中国人工岛12海里之内行使航行自由权利。希尔在回答中强调，美国拥有无害通过的权利，中国的岛礁建设行为不能使中国拥有领海权利。②
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