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中印边界问题困境、解决难点与未来前景

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摘要:历史遗留的边界问题是中印两国间极为敏感的问题,既涉及彼此民族情绪,也关乎两国威信与尊严。目前,中印两国已经就解决边界问题的“三步走”路线图形成共识,确立了解决边界问题的政治指导原则,然而第二步框架谈判进展却较为缓慢。近年来边界对峙事件呈多发态势,不仅导致落实边境管控机制措施和有效管控边境局势的难度上升,维持边境现状以及和平安宁也遭遇现实挑战。早日解决边界问题并将其作为一项战略目标推进是两国重要共识,尤其是加勒万河谷事件后解决边界问题的紧迫性显著上升,但客观来看仍面临诸多阻碍因素,短期内达成一个公平合理和双方都能接受的解决方案的可能性仍较低。未来,中印两国需要相向而行,通过外交与军事渠道进行多层面磋商与沟通,共同维护好边境地区和平安宁,为边界谈判和两国关系发展创造有利条件。长期看,边界问题的最终解决不仅需要互谅互让,更需要两国领导人的政治决断。

作者简介:吴兆礼,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员,山东大学南亚研究中心研究员。

来源:《中国与周边国家关系发展报告2021(蓝皮书)》2021年3月社科文献出版社

中印边界争议是历史遗留问题,解决边界问题可谓既复杂又敏感。边界问题引发的争辩和冲突曾导致中印关系“蜜月期”结束,而近年来中印边境地区对峙的强度与频度螺旋式上升则打破了中印边境的和平与安宁,给中印关系和地区稳定带来变数。2020年6月以来,中印边界问题因加勒万河谷事件而持续发酵,两国边防部队在中印边界西段形成多点对峙局面。考察中印双方围绕加勒万河谷事件展开的外交与军事互动以及中印边界管控形势演化,不难看出,在印度莫迪政府对华政策有从传统“竞争与合作”调整为“竞争与对冲”趋势的背景下,边界对峙呈多发态势,印军方进一步表现出军事投机和冒险倾向。目前,边境管控机制并不能有效阻止边界对峙事件发生,中印信任措施建设面临共识遵守与后续步骤规划的双重危机,解决边界问题的紧迫性显著上升。

一 中印边界问题面临的现实困境

(一)框架谈判进入艰难的“爬坡期”,从量变积累到突破性进展面临瓶颈,框架谈判进展缓慢

20世纪70年代末80年代初,随着中印恢复互派大使以及中印关系僵冷状态开始松动,印度在中印边界问题上立场有所调整。在此背景下,中印关于边界问题的磋商得以重启。1981年6月,中印两国决定就边界问题建立副部级官员会谈,至1987年11月共举行了8轮会谈;1988年12月,中印边界联合工作小组会谈机制建立,至2005年3月共举行了15轮会谈;1993年9月,关于边界问题外交军事专家组机制形成,至2005年3月共举行了15次会议;2003年6月,中印双方同意各自任命特别代表探讨解决边界问题的框架,形成了关于边界问题的特别代表会晤机制,至2019年12月共举行了22次会晤;2010年12月,中印就建立边境事务磋商和协调工作机制达成共识,并于2012年1月签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于建立中印边境事务磋商和协调工作机制的协定》,至2020年6月共举行了16次会议。可以说,自1981年就边界问题启动副部级官员会谈以来,两国关于解决边界问题的磋商与谈判机制的层级得到提升,磋商与对话的内容也得到扩展。尤其是设立特别代表会晤机制,目的就是双方能从陈旧的和技术性的边界问题谈判中解脱出来以推动政治决断。目前,它不仅是两国边界谈判的主要渠道,也成为中印战略沟通的重要平台。

随着中印解决边界问题的磋商与谈判进程不断推进,两国就解决边界问题的总体思路也基本形成,确立了解决边界问题的“三步走”路线图,就解决边界问题的政治指导原则达成共识并签署协议。回顾特别代表会晤的议题可以看出,前五次中印边界问题特别代表会晤的主要议题就是找到解决边界问题的总体原则。在2004年11月举行的第四次特别代表会晤期间,中方提出的解决边界问题的“三步走”路线图得到印方认可,即先确立解决边界问题的指导原则,再确立落实指导原则的框架协定,最后在地面上划界立桩。[1]随后,两国就解决边界问题的政治指导原则也达成共识,并于2005年4月签署了《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于解决中印边界问题政治指导原则的协定》[2]。

2005年第五次特别代表会晤就解决边界问题的政治指导原则达成共识并签署协议,明确指出“早日解决边界问题符合两国的基本利益,因此应将解决边界问题视为战略目标”[3],但解决边界问题的框架谈判长期陷入僵局。由此可以看出中印双方都认识到解决边界问题对双边关系的重要性,并将其上升为战略目标的高度加以推动。实际上,对于框架谈判进程的难度,中印双方是有基本判断的。在2007年1月第九次特别代表会晤期间,印方特别代表、国家安全顾问纳拉亚南(M.K.Narayanan)就表示第二阶段是最难的,尽管他否认陷入僵局,但还是认为在达成框架协定的最后关头有可能出现僵局。[4]中国国务委员兼外交部部长王毅也曾于2015年3月表示:“中印边界谈判正处于量变的积累当中,有如登山,虽然辛苦,但走的是上坡路。”[5]目前,框架谈判进入关键阶段甚至是最后关头,谈判进展缓慢,但早日解决边界问题并将其作为一项战略目标推进仍是两国重要共识,[6]为此两国始终保持接触和谈判势头。

(二)维护边境和平安宁的机制建设不断完善,但边界对峙事件呈多发态势,落实边境管控机制措施和有效管控边境局势的难度上升

如何在边界问题最终解决前确保边境地区的和平安宁,为边界谈判创造和平友好氛围,始终是中印两国的共同关切。为此,两国不断细化边境管控措施,建立起较为完善的信任措施建设机制。1993年9月,两国签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》,边界问题“应通过和平友好方式协商解决”第一次以协定的形式确立下来,同时规定在边界问题最终解决之前双方严格尊重和遵守实际控制线,以及通过协商制定在实际控制线地区的有效信任措施。[7]为落实并细化1993年协定,两国于1996年11月签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》。1996年协定肯定了在中印边境实际控制线地区已经建立的信任措施的积极作用,决定进一步在中印边境实际控制线地区军事领域建立有效的信任措施,加强军事领域的信任和增加透明度,为此对实际控制线地区的军事力量部署、军事活动范围、避免导致边境紧张局势行为、防止军用飞行器越线以及军事交流合作等做出规定。[8]2005年4月,两国签订《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的实施办法的议定书》,就1996年建立信任措施协定有关条款的具体实施办法达成协议。[9]2012年1月,中印签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于建立中印边境事务磋商和协调工作机制的协定》。工作机制不探讨边界问题解决方案,也不影响中印边界问题特别代表会晤机制,其主要任务是处理和保持边境地区和平与安宁相关的重大边境事务,研究开展和加强中印边境地区双方军事人员和机构间交流与合作的方式方法,探讨在双方一致同意的边境地区开展合作,并处理可能出现的影响中印边境地区和平与安宁的问题和情势。[10]2013年10月,中印两国达成《中华人民共和国政府和印度共和国政府边防合作协议》,以法律的形式把过去管控冲突的一些好的做法和经验肯定了下来,确定了双方今后处理边界对峙的要求和规范,明确了双方在边境地区合作的范围和机制,规范了两国边防部队和两军之间加强联系的方式。[11]实际上,1993年协定、1996年协定、2005年议定书、2012年工作机制和2013年协议,核心是强调对实际控制线的尊重和遵守,以及如何避免和化解对峙事件。2020年6月加勒万河谷事件之后的一个月时间内,中印边境事务磋商和协调工作机制举行了3次会议(第十五次至第十七次),足以说明该机制在维护中印边境和平安宁中的定位与作用。

边境管控机制对确保边境地区的和平安宁发挥了积极作用。在边境管控机制措施不断细化的背景下,虽然多渠道沟通机制和冲突解决机制能化解对峙事件,但却未能有效遏止边界对峙事件的多发态势。1987年3月,印度在达旺-克节朗地区大举增兵,印军越过哈东山脊进入克节朗河谷展开代号为“棋盘”的大规模军事演习,对中国进行挑衅。为遏制印军对中国领土的蚕食和渗透,中国军队举行了代号为“874”的演习,在克节朗河谷北岸设点驻防,与印军形成军事对峙。[12]1999年,在错那地区浪波乡发生历时82天的“东章对峙”。2013年4至5月,在中国边防部队没有越过实际控制线的情况下[13],印度宣称中国士兵在天南河谷“越过实际控制线入侵印度”,并搭起帐篷与中方形成“帐篷对峙”。2014年9月,中印在边界西段楚木惹地区形成千人级别武装对峙;2014年至2019年,中印边防部队在班公湖北岸发生多起对峙事件;2017年6月18日,印度边防人员在多卡拉山口越过锡金段边界,进入中国境内阻挠中方的修路活动,[14]与中国边防部队形成长达70多天的“洞朗对峙”。2020年5月6日,印度边防部队在加勒万河谷地区越线进入中国领土构工设障,阻拦中方边防部队正常巡逻。6月15日,在加勒万河谷地区印军再次越过实控线并蓄意发动挑衅攻击,引发双方激烈肢体冲突并造成人员伤亡。8月31日,印军在班公湖南岸、热钦山口附近再次非法越线占控并公然挑衅,造成边境局势紧张。[15]截至2020年年末,经过8轮军长级会谈以及多次外交磋商,双方继续就推动中印边界西段实控线地区脱离接触进行坦诚深入、建设性的意见交换。尽管双方同意“停止向一线增加兵力,不单方面改变现地态势,避免采取任何可能导致局势复杂化的行动”[16],但中印在西段边界地区的大规模军事对峙仍没有得到最终解决,两军仍没有实现现地脱离接触。

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通过上述梳理不难看出,近年来对峙事件有从“偶发”向“多发”转变的趋势,中印边防军人对峙的规模和烈度也有所升级。客观而言,边境管控机制以及信任措施建设,在过去化解对峙危机中发挥了重要而积极的作用。然而,近年在中印边界西段形成的多点对峙,已经导致落实边境管控机制措施和有效管控边境局势的难度明显上升,而在解决对峙过程中印方“越线挑衅”、“暴力攻击”和“鸣枪威胁”等行为,则有可能导致整套边境管控机制阶段性部分甚至彻底失效。还有观点认为,加勒万河谷事件导致1993年以来规定实际控制线沿线行为方式的所有指导原则和打交道规则都受到质疑。[17]可以说,涉边机制深化并没有降低解决边界问题的难度。

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