4.4　对白宫“不作为”的不满

白宫和国会山虽然在岛礁建设议题上存在一定共识，但是在如何对中国施压，以迫使中国停止岛礁建设问题上存在分歧。白宫方面出于中美关系大局、习近平主席访美、寻求中美在气候等全球问题上的合作以及共同解决伊核问题等紧要国际事务的多层面考虑，其在派遣舰机巡航南海等向中国施压的行动上有所顾忌。而在国会看来，这种顾忌坐实了其对白宫处理对华事务态度“软弱”、不作为、没有切实维护美国国家利益的看法，作为“国家利益守护者”的国会有必要及时站出来，一方面绕过行政部门，直接向中国表明态度和立场，迫使中国停止岛礁建设;另一方面进一步向白宫施压，推动行政部门在南海岛礁建设等一系列涉华事务上采取更为强硬的举措。

4.5　国内政治运作的需要

由于美国联邦政府债台高筑，奥巴马政府执行自动减赤，受到最大影响的就是军费开支。《2016财政年度国防授权法案》草案就主要是因为预算总额问题而被奥巴马总统退回修改的。炒作岛礁建设议题，将南海问题炒热，夸大中国的军事威胁，以使东亚地区紧张局势升温，对于国会就国防预算问题同白宫进行交锋大有裨益。相关军工利益集团也可以在未被裁减的军费中谋得一杯羹。

五、美国国会介入岛礁建设议题的影响

近年来，网络安全问题以及中国同邻国的海上争端已经成为中美关系的主要摩擦点。而2015年，美国国会对岛礁建设议题进行长时间炒作，这对南海局势和中美关系的良性发展造成了不利影响。

5.1　影响行政部门的南海政策

美国国会几乎贯穿全年地对南海岛礁建议议题进行讨论和炒作，使岛礁建设议题成为美国国内政治中一个绕不开的话题，这直接影响了行政部门南海政策的走向。在当前中美关系的总体格局下，白宫和国务院不愿意过度挑衅中国。而美国国会执意按照自己的想法操作岛礁议题，如麦凯恩等议员早在2015年上半年就开始积极运作，同国会之外的势力结合，不断渲染“中国威胁”，要求白宫采取激烈的行动抑制中国的南海岛礁建设行为。到9月的听证会时，希尔表示美军自2012年之后就没有驶入中国南海岛礁12海里之内，更是激起了议员与舆论的哗然。透过持续的炒作，美国国会在美国国内政治中塑造了中国破坏国际规则，破坏美国国家利益的形象，影响着美国民众对中国行为的认知，恶化了中国的国际形象，从而推动行政部门按照国会的意见对华采取更为激烈的对抗措施。美国国会不断的炒作最终推动了行政部门在南海议题上对华采取挑衅行动：“拉森”号导弹驱逐舰非法进入中国南沙群岛相关岛礁邻近海域，B-52战略轰炸机“误入”华阳礁2海里范围内，以及美军“柯蒂斯•威尔伯”号导弹驱逐舰驶入中建岛12海里海域。

5.2　加剧了南海局势的紧张

美国国会内部对南海岛礁建设议题的持续炒作加剧了南海局势的紧张。这种紧张一方面来自于国会的持续炒作：无视中国方面的解释，在美国国内和国际上建构起中国“咄咄逼人”的负面形象，渲染中国的南海岛礁建设对美国的国家利益造成损害，同时借助其国际话语权优势进行夸大宣传，从而塑造南海局势因中国的过激行为而加剧紧张的局面。另一方面，由美国国会所推动的挑衅性的军事行动也标志着美国改变了以往“有限介入”的政策，开始采取激烈的军事对抗行动，直接以军事手段介入到南海岛礁主权争议中，这实实在在地加剧了地区局势的紧张，中美在南海直接对抗的风险上升。

5.3　成为未来南海问题的又一不稳定性因素

国会对岛礁建设议题的持续炒作导致越来越多的议员卷入其中，他们积极参与相关议题和听证会的讨论。以往，美国国会涉华问题的关注点主要集中在人民币汇率、台湾问题、西藏问题等议题上，其经常对中美关系的健康发展造成干扰，如1995年邀请李登辉赴美就直接造成中美关系和台海局势的高度紧张。同时，国会代表了美国政治生活中较为民粹的一面，其在意识形态上对华并不友好，如今受到美国国内政治和中国崛起的影响，美国国会开始更多地介入南海问题，对总统的南海政策施加影响，将南海问题纳入到美国国内政治议程之中。这对中美双方有效管控分歧，实现双边关系的良性发展并不是一个利好消息，也不利于我国最终解决南海主权争议问题。

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