此时，美国在越战泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所谓“关岛主义”的新亚洲政策[16]，在继续强调美国恪守条约义务的同时，主要鼓励亚洲国家自行处理和承担国家安全和军事防务。美国以战略收缩为基调的新政策，为冲绳返还的问题带来了新局面。

除了正在变动的东亚安全环境，美国经济也出现了问题——总产值在全球比重萎缩、美元霸权开始动摇，国内通胀问题严重。伴随实力此消彼长的是美日经济矛盾的加剧，最主要的表现就是贸易失衡，尤以纺织品贸易摩擦为甚。在佐藤荣作1965年访美前，美国政府对约翰逊—佐藤会谈内容做了充分准备，其中重要议题就是美方告知日方“目前美国政府正面临着来自国内相关行业希望限制进口的巨大压力”[17]。1965年1月，约翰逊总统在华盛顿与佐藤荣作首相会面时表示，“听闻了诸多包括棉毛纺织品、电视机等在内的双边贸易问题”，并且慨叹“日本生产太有效率”[18]。但是佐藤首相则不以为然，表示对于美国对日本贸易的抱怨感到不解，“日本从美国购买了价值一亿美元的大豆，却仅仅出口了价值一百万美元的毛织品”。[18]双方对于纺织品贸易争端始终没有达成实质性认同。

随后在1968年美国总统大选中，共和党候选人尼克松以提出与亚洲诸纺织品出口国签订限制进口协议为竞选纲领之一，获得了南方选民的支持，最终成功当选总统。尼克松上任不久就试图与以日本为首的东亚各国达成棉毛纺织品限制对美出口协议，纺织品贸易谈判成为新任政府必须承担的任务，也成为美国与东亚地区国家关系的重大难题。

(二)美国归还冲绳与对钓鱼岛主权“中立”

1969年11月，尼克松总统与佐藤荣作首相在华盛顿会面，双方发表联合声明，表示“两国政府将立即对早日归还冲绳的具体细节进行磋商，避免对包括日本在内的远东地区安全造成损害。”[19]1971年6月17日，日美两国签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》即《归还冲绳协定》，美国决定将琉球诸岛及大东诸岛的施政权归还日本，并擅自将钓鱼岛纳入“归还区域”。《归还冲绳协定》于1972年5月生效，最终将钓鱼岛连同冲绳一并交还日本，钓鱼岛问题从此成了中日关系的主要障碍之一。

与此几乎同步的是1972年1月3日美日两国签署《美日纺织品贸易协定》，持续多年的贸易摩擦最终以日本的让步而得到缓解。看上去纺织品谈判和归还冲绳谈判并无关联，然而早在1969年谈到贸易争端和归还冲绳这两个问题时，美国就曾表示，“尽管两个问题是分开的，而且我们将继续独立处理它们，但不可否认的是，在这里(指美国——笔者注)，特别是在国会里，日本的‘形象’深受其在经济问题上姿态的影响，相应地这也将影响国会对于冲绳问题的态度”。[20]1971年12月10日基辛格向总统递交每日简报备忘录，当天主要内容是佐藤首相即将于1972年1月访问圣克莱门特，而其此行的主要目标是希望能与美方发表共同声明确认冲绳归还将在1972年4月实现。尼克松对备忘录的批示则直截了当地反映了美日贸易与冲绳问题间的微妙关联——“为了得到经济问题上的让步，我们应该在冲绳问题上走得更远……当我们在冲绳问题上让步时，他们必须在贸易和其他方面让步”[21]。可见，美日之间用纺织品贸易谈判和冲绳归还的相互妥协，实现了各自主要利益的维护。

而在这场交易中，对于为何将钓鱼岛连同冲绳一并归还日本，美国国务院找出的解释是，“战时地图和其他证据均表明，钓鱼岛是划归冲绳所管辖，因此应同冲绳一起归还给日本”。[22]1971年10月27日针对《归还冲绳协定》的美国国会听证会上，参议院外交委员会主席富布莱特表示他对于钓鱼岛的主权问题感到很麻烦，国务卿罗杰斯对此回答表示“我们已经陈述得很清楚：这个条约并不影响那些岛屿的法律地位。那些岛屿的法律地位在条约签署前和条约生效后都不发生变化。”[23]可以看到，对于中日之间围绕钓鱼岛主权存在的争议，美国采取了推卸责任的方式，不在钓鱼岛主权方面明确表达自身立场。

(三)日本对美国“中立”立场的不满

在日本看来，从二战结束后到冲绳复归前，美军一直将钓鱼岛作为靶场用于军事训练等用途，也从未将钓鱼岛和冲绳其他岛屿区别对待。正因如此，《归还冲绳协定》达成之时美国突然对钓鱼岛主权表明“中立”的态度，在日本国内引起了诸多议论与不满。对此，1972年3月福田赳夫外相在日本参议院外务委员会上表示：“关于尖阁诸岛问题，美国从1970年到去年为止态度都是非常明确的。但是到了去年年中签订《归还冲绳协定》时，美国虽承认日本可将尖阁诸岛纳入施政范围，可一旦日本同第三国发生纠纷，(美国)则认为那是日本与第三国间的问题。对此，我深表遗憾。”[24]福田赳夫外相对美国因为第三国有异议就改变态度的立场表达不满，这里的第三国当然是指中国——日本认为，正是因为美国感到了来自中国大陆和台湾方面抗议的压力，才违背了其在钓鱼岛问题上的“一贯立场”，因而牺牲了日本的利益。日本驻美大使牛场信彦在1972年3月两次向美国国务院表示“东京对于华盛顿采取中立立场的不满”。[25]福田赳夫外相也同期在公开场合表示“对美国政府在尖阁列岛归属问题上的不确定态度感到强烈不满”。[26]

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