20世纪50年代中期，急于回归国际社会的日本试图与苏联进行邦交正常化谈判，但日苏间的北方四岛(苏称南千岛群岛)问题是重大障碍。当时赫鲁晓夫在外交上相对缓和，其中包括希望改善对日关系、加大对日影响。苏联提出将北方四岛中南边两个相对较小的岛屿归还日本，但要求日方承认苏联对南千岛群岛的主权[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《旧金山和约》第二十六条[7]明确警告日本，如若日本和苏联在北方领土问题上达成妥协，日本对冲绳的“剩余主权”则将丧失——“如果日本承认苏联对南千岛群岛的主权，那么冲绳也可并入美国。”[8]对于日苏领土争端，美国一直对主权持“中立”态度，但“建议”是苏联必须一揽子将四岛全部归还日本，否则日本不得对苏妥协。可以看出，美国并非无条件支持北方四岛归还日本，因为这样断然选边必会惹怒苏联；但更不愿看到日苏关系快速改善而冲击美日关系。鉴于苏联不可能接受“四岛一揽子归还日本”的提议，美国故意以此为条件，一方面将日本北部与南部的“争议岛屿”(北方四岛和冲绳等)相互关联以确保美国控制冲绳，另外一方面提高日苏和谈门槛以坚决防止日苏接近。
(三)美国官方对“剩余主权”的再确认
旧金山和会后的20年里，即在对冲绳(同时包括钓鱼岛)实施行政管辖期间，美国政府屡次强调其“临时”管辖和治理的属性，并在多种场合确认日本对于冲绳在内领土的“剩余主权”。1957年6月，日本首相岸信介访美，表达了对冲绳问题的关切，美方则强调“当年在商讨对日和约时，一些国家强烈要求美国吞并琉球群岛以确保在该区域内有一个堡垒以维护他们的安全，然而美国顶住压力并且给予了日本‘剩余主权’”[9]，以此向日本暗示美国“高风亮节”，为日本未来收回主权奠定了法理基础。在艾森豪威尔与岸信介的联合声明中，“(岸信介)首相强调了日本人民希望收回琉球和小笠原群岛管辖控制权的强烈愿望。(艾森豪威尔)总统再次确认了日本对于这些岛屿的剩余主权”[10](51)。之后在7月的新闻发布会上，国务卿杜勒斯也再度确认了这个问题[10](145)。1961年6月，美国总统肯尼迪与日本首相池田勇人也在联合声明的最后确认了日本的“剩余主权”[11]。
美国屡次确认日本的“剩余主权”，主要目的有二：第一，从美日关系上讲。确认日本对冲绳等岛屿的“剩余主权”有助于缓和同时存在于冲绳岛内和日本本土的反美情绪。自20世纪50年代后期开始，伴随经济迅速重新崛起，日本国内自信心和民族主义膨胀，民众期待国家采取更加强势的外交政策，而冲绳问题则成为日本国内反美主义的重要源泉之一。美国试图通过给日本“吃定心丸”，以换取日本民众的耐心等待，从而保持美日关系的友好。第二，从地区战略上讲，保持冲绳地区的稳定对美国在当地驻军、维护日本及其他亚太盟友安全、确保美国的地区霸权意义非凡。1966年美国国务院的一份备忘录指出，“如若没有日本人和琉球人的合作，我们根本无法有效利用军事基地。”[12]白宫一份备忘录显示，1967年美国国务卿拉斯科在国家安全委员会会议上向总统表示：“保证日本是自由世界中真心诚意的一员并且使之承担更多的共同任务，是我们的重要利益”。[13]反复确认日本对于冲绳等岛屿的“剩余主权”作为美国对日本的一种政策激励，使日本在地区防务安全中坚定地站在西方世界一边。
而此时的钓鱼岛被美军视为冲绳的一部分，包含在美国认为的日本保有“剩余主权”领土的范围之内。也就是说，美国擅自做出的决定和进行的托管，使得钓鱼岛和冲绳捆绑在了一起。以上可见，美国通过《旧金山和约》确立了对冲绳的占领地位，又口头上给予了日本“剩余主权”的承诺。美国这样做一方面维护了自身领土不扩张的“道义目标”，又有效地维护了在东亚地区的军事存在。然而，这些举措看上去暂时性地解决了冲绳问题，但却为钓鱼岛问题埋下了祸根。
二、以“线”换“绳”：美日归还冲绳与纺织品贸易谈判
日本通过《旧金山和约》获得“独立”，然而在诸多方面仍受到束缚，主要表现之一是四大岛以外的众岛屿由美国托管统治。冲绳等大片“日本固有领土”尚未回归的现实，使日本国内感到颇为不满。20世纪60年代，日本经济持续高速增长，国际经济地位日益提升，随之国内要求收回领土的呼声亦越来越高。而与此同时，美国一方面经济发展遇到困难，另一方面陷入越南战争泥潭。正是在这种背景下，美日展开了归还冲绳谈判和纺织品贸易谈判，并将二者相关联以“线(纺织品)”换“绳(冲绳)”，私相授受中国领土钓鱼岛。
(一)归还冲绳谈判的新背景
1964年11月佐藤荣作上台后，将收回冲绳作为政权的最大课题。1965年1月，佐藤首相访美，正式提出收回冲绳。1965年8月，佐藤作为战后首位访问冲绳的首相，表示“不实现冲绳回归祖国，我国的‘战后’就永远不能结束”[14]，显示出了收回冲绳的强烈愿望。
随后的几年里，美日就领土问题进行了一系列磋商，日本收回小笠原群岛，但冲绳问题仍未解决。此时美日需要对冲绳问题达成协议的紧迫性凸显。一位美国国务院官员对1968年末的一份关于归还冲绳的备忘录总结道“已经到了无法回头的地步”[15]。1969年1月，尼克松上台。是年3月，佐藤荣作再次表示，冲绳必须实现回归。日本官方强硬表态引起了美国高度重视，其主要原因有二：一方面，美国深切感到日本国内民众和冲绳当地居民对于冲绳回归诉求的不断加强，民意和舆论给美日两国政府都带来了巨大压力；另一方面，由于“美日安保条约”即将于1970年到期，美日同盟去向未明，冲绳问题直接影响美日关系的未来，而美日同盟的留存与否又关乎美国在亚太的整体战略布局。
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