“台湾当局”从历史、地理、法理等多个层面向美方证实了钓鱼岛属于中国。更重要的是，对于日本认为中国方面直到20世纪60年代末才对钓鱼岛声称主权的说法，这份备忘录也解释了为何台湾方面在战后没有对美国的行政管辖提出异议：出于地区安全的考虑，“民国政府”没有挑战美国军方依照旧金山和约第三条对钓鱼岛的占领。从这点上说，战后两岸的紧张关系让台湾方面一定程度上服从和维护美国在东亚地区的霸权秩序，因此并未挑战美国对托管领土的安排。然而在主权完整问题上，即便当时其“国际空间”不断受到打压，“国内政治”也颇为动荡，“台湾当局”仍据理力争，丝毫不向美日妥协。

看完备忘录后，基辛格在其角落写道“但我们把岛给日本，这(不持立场——笔者注)不是胡说么？我们如何才能采取一个更加中立的立场呢？”[29]可见基辛格也意识到，美国一方面擅自把钓鱼岛一并同冲绳归还给日本，另一方面却执意在钓鱼岛主权问题上不持任何立场，这种“暧昧”的表态是荒谬的。但即便如此，基辛格也并不是打算根据问题的是非曲直来妥善解决争议，而是希望用巧妙的方式来采取所谓更加中立的立场，以摆脱这个问题带来的美国对日外交与对台外交的“困境”。

(二)以钓鱼岛换台湾纺织品贸易谈判妥协的建议

对于美台关系，除了钓鱼岛问题外，尼克松政府还须处理的难题是美台纺织品贸易争端。作为美国与台湾纺织品贸易冲突谈判的主要负责人，美国大使大卫•肯尼迪在1971年6月的汇报中表示，“美台双方对纺织品贸易冲突问题的谈判虽然已达成初步谅解，但是一些严重的争议仍有待解决，双方陷入僵局。台湾方面也的确有坚持己见的理由。在台湾方面看来，在并无利可图的情况下，作为亚洲三国中首先自愿对美达成妥协的做法并不适宜。此外，近几个月来自美国方面的巨大打击已经让台湾难堪，如果不利的情况下再在纺织品贸易方面对美国让步会令台湾在国际舞台上颜面尽失。”[30]

对于美台纺织品贸易谈判僵局，肯尼迪大使大胆建议以美国继续对钓鱼岛实施行政管辖为筹码，向台湾提供在钓鱼岛问题上的让步。对此，他详细阐述了对钓鱼岛的看法：“钓鱼岛问题于台湾十分重要，无论在国内还是国际层面都有重大影响。如果美国继续对钓鱼岛实施行政管辖，这将给台湾当局带来巨大的民意支持，因为他们一直以来都对该问题极为强硬……这样做也是释放美国关切并支持‘中华民国’信号的途径。美国如果采取这个举措，台湾自然会作为回报，在纺织品贸易谈判中无视来自香港和韩国方面的压力而接受目前的纺织品一揽子计划。”[30]他也向尼克松总统转达了台湾方面的忧虑：“一旦日本对岛屿实施行政控制，那就不再有任何机会让他们放弃控制”[30]。

除对美台关系的影响，肯尼迪大使也谈到了上述建议对美日关系的影响：“这样做能给日本带来一个迫切需要的震慑效应。它可以表明，美国对日本所提出的各种要求的默许并非都理所当然。”[30]可见，日本在自身经济发展迅速、国力不断提升，而美国相对优势削弱时，在谈判过程中显示出强势的一面，也令美国感到颇为不满。肯尼迪大使希望通过在钓鱼岛问题上向台湾倾斜以警示日本，美国并非对日本的要求百依百顺。

对于具体的处理策略，肯尼迪大使并非主张将钓鱼岛直接交还给台湾，而是建议美国继续对钓鱼岛实施行政管辖，直到争议最终得到解决。“由于岛屿的归属仍然存在争议，美国完全有理由继续对钓鱼岛实施行政管辖直至争议解决。……我认为除此以外没有任何行动可以有效解决目前的纺织品贸易问题或者其他诸项国际贸易问题，我也完全认识到这个选择的巨大风险。只有总统先生可以做出这样的决定，因此我强烈要求将我的建议的利弊悉数详尽告知总统。”

总而言之，肯尼迪大使认为，如若需要在美台纺织品贸易谈判上取得突破就须在钓鱼岛问题上对台湾让步，他认为美国继续对钓鱼岛进行行政管辖而非将之同冲绳一并归还日本最为得当。实际上，肯尼迪的这种意见也并非是站在历史公允的立场上对钓鱼岛问题作出判断，而是在其视角下以维护美国利益为目的而做出的政策建议，旨在一举多得：首先，以钓鱼岛的让步为诱饵和杠杆可使台湾在纺织品贸易谈判上对美妥协以维护美国的经贸利益；其次，钓鱼岛并不归还日本能让“台湾当局”得到海内外华人认可，缓解“保钓”运动带来的压力；第三，对台示好能让“台湾当局”感到美国对其依然扶持倚重；最后，如此处理钓鱼岛，能表现出美国并不完全依顺日本所有要求，有助于美国维护在日本和其他盟国中的霸权威信。

(三)尼克松的最终决断

肯尼迪大使的意见由总统的国际经济事务助理彼得•彼得森在1971年6月7日以密件形式传递给了尼克松总统，文档上的标记也显示尼克松阅读了这份密件。在知晓大卫•肯尼迪的提议后，尼克松与基辛格、彼得森在戴维营做出了最终决定。翌日，彼得•彼得森向肯尼迪发回了一封亲启绝密文件，其对肯尼迪提出的政策建议做出了否定：“经过长时间的讨论，总统认为你关于岛屿的建议过于激进，而且我们已经做出了诸多承诺，无法撤回。”[31]肯尼迪大使的建议没有得到采纳，尼克松的最终决断仍然是将钓鱼岛连同冲绳一并归还给日本。

同日，肯尼迪大使在得知总统的最终决断后，将情况告知了蒋经国。蒋经国要求美国在签署归还冲绳协定时明确声明岛屿的最终归属并未确定，并且须由所涉各方一同解决。[32]对于“台湾当局”的要求，华盛顿方面显然希望日本能给予“面子上”的帮助，于是在1971年6月9日的巴黎美国驻法大使馆内，美国国务卿罗杰斯在与日本外相爱知揆一进行关于《归还冲绳协定》的最终会谈期间，向日方提出了钓鱼岛问题，并强烈敦促日方在《归还冲绳协定》正式签署前同“台湾当局”商讨该问题。他还表示，“美国国务院发言人将在签署当日宣布，尖阁列岛‘施政权’的归还绝不损害‘中华民国’对钓鱼岛的潜在声索。”[31]6月15日，彼得森给肯尼迪的电报中提到，出于对美国要求的尊重，爱知揆一在东京会见了台湾驻日“大使”并对钓鱼岛问题进行了交涉。[31]在上述交涉期间，6月11日，“台湾当局”发表声明，大致表达了两点意见：第一，冲绳的处置应由有关盟国依照《开罗宣言》及《波茨坦公告》予以协商决定。中国为对日作战主要盟国之一，自应参加该项协商，美国未经此项协商将琉球交还日本，台湾方面表示不满。第二，钓鱼岛附属台湾省，因此不能接受美国将之行政权与冲绳一并交予日本的做法。[32]

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