五 “FON计划”评析
关于“FON计划”实施30多年的效果，美国官方和研究界普遍予以积极评价和充分肯定，认为计划的实施展示了美国遵守“海洋法公约”的诚意，保证了美国的航行权利和自由，并对他国违背公约的“过度海洋主张”进行了有效的抗议。1993年美国“国防部海洋政策评估文件”对“FON计划”做出这样的评价：
“‘FON计划’作为一种争取沿海国家完全执行《联合国海洋法公约》有关航行和飞越条款的手段，其效果是积极的。它明确而又令人信服地向国际社会展示了美国不会默认过度海洋主张的意志。它在约束那些与《公约》不相容的有关领海、毗连区和专属经济区的过度主张方面，发挥了积极的作用。而且可以说，它还促进说服了一些国家使它们自己的国内法与《公约》保持一致。”(注：U.S. Department of Defense, “DOD Ocean Policy Review Paper,” in Committee on Foreign Relations of Senate ed., Current Status of the Convention on the Law of the Sea,(Washington: U.S. Government Printing Office, 1994), pp.86, available at: http://archive.org/details/currentstatusofc00unit.)
不难看出，美国官方的评价强调“FON计划”与《联合国海洋法公约》在内容和精神上的一致性，赋予美国一种海洋法公约忠实履行者和坚定捍卫者的形象。正是基于这种形象，美国海军研究人员甚至认为，“FON计划”为国际社会执行海洋法公约，建立争端解决和强制服从机制，提供了有益经验和可资借鉴的范例。(注：George Galdorisi, “The United States Freedom of Navigation Program: A Bridge for International Compliance with the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea?” Ocean Development & International Law, Vol.27, No.4, 1996, p.400.)
笔者并不否认美国“FON计划”带有捍卫“海洋自由”原则的理想主义思想成分，也不否认它在客观上确实对某些国家的过度海洋主张起到了某种遏制作用，但认为美国的官方评价显然有失偏颇。这种评价不仅罔顾美国至今没有加入《联合国海洋法公约》的事实和法理，而且刻意掩盖该计划保障美国海空军全球机动畅通，以维护美国海洋大国利益和世界海洋霸权的目的和实质。可以说，“FON计划”本身体现了美国外交思想中理想主义与现实主义的交织与平衡，但现实主义的成分显然占了上风。正如美国学者克里斯托弗·C.乔伊纳所指出的，“在关于美国应该在当代海洋法中扮演何种角色的问题上，美国人陷入了意识形态斗争之中：国际法制主义（international legalism）和单边例外主义（unilateral exceptionalism）何者更能使美国受益？经济自由主义和国际社会主义，何者更具德行和优长？不无讽刺的是，在海洋法公约谈判中比其他国家提供了更多资金支持和技术贡献的美国，却没有批准该公约。说到底，根本性的问题可归结为主权私利与国际公利的竞争和取舍。在这种竞争中，主权私利最终胜出。”(注：Christopher C. Joyner, “International Law,” in Alexander DeConde, Richard Dean Burns, and Fredrik Logevall eds., Encyclopedia of American Foreign Policy,Vol.2, p.277.)2011年8月，美国传统基金会在其刊物《背景材料》（Backgrounder）上发表题为《确保美国的航行权利和自由不需要加入联合国海洋法公约》的文章，鲜明表达了单边例外主义和经济自由主义的海洋政策主张。该文指出，1982年海洋法公约通过之前的200余年及之后的30余年，美国依靠已有的国际法习惯、强大海军以及“FON计划”的外交抗议和军事宣示行动，成功地捍卫了它的航行权利和自由。因此，美国为保卫其海洋大国权利，并不需要加入这个“存在严重缺陷的”（deeply flawed）多边条约，只要维持一支强大海军就足够了。(注：Steven Groves, “Accession to the U.N. Convention on the Law of the Sea Is Unnecessary to Secure U.S. Navigation Rights and Freedoms,” Backgrounder, No.2599, August 24, 2011，p.1.)当然，反对美国加入海洋法公约的主张，并未成为当今美国政界的主流观点，而主张加入公约的意见，同样也是基于国家利益的考虑。2009年6月29日，时任海军作战部长的杰伊·L.约翰逊海军上将在写给参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯的信中写道：
“我希望提醒阁下注意两种值得警惕的趋势，它们都与我们未能加入海洋法公约直接相关，并对我们的航行自由造成了负面影响：第一，美国在发展海洋法中的国际影响力受到削弱；第二，也许更值得警惕的是，一些国家愈发肆无忌惮地追求根本改变我们所维持的作为沿海国家的利益与作为世界头号海洋国家和海洋自由保证人角色之间的平衡，力图使我国成为一个沿海国家，就是要把施加国内和地区性管控放在首位。如果美国加入海洋法公约，这两种密切相关的趋势就可以得到有效遏制。”(注：Chief of Naval Operations Admiral Jay L. Johnson’s Letter to the Hon. Sen. Jesse Helms, Chairman, Senate Foreign Relations Committee, Jun. 29, 2000, available at www.virginia.edu/colp/pdf/ADMJohnsonLtr-Chariman-Helms.pdf.)
美国海军是主张美国加入海洋法公约的重要力量之一，作为海军作战部长的约翰逊的观点及其对航行自由利益的重视，应该说是具有代表性的。
综合上述言论不难看出，如何解释和运用海洋自由原则，如何对待国际海洋法，皆以美国国家利益为准绳和归依。“FON计划”是捍卫美国国家海洋利益和海洋霸权地位的得力工具，这是它得到美国军政界一致肯定的根本原因。
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