此外，以第三世界为主体的沿海国家还提出“和平利用海洋”的主张，向美苏海洋霸权提出挑战，试图通过立法的形式限制海洋大国的海洋军事活动。然而，美苏海洋霸权既已成为事实，它们自然不准备在联合国海洋法会议框架内，就海洋军事活动事宜展开公开磋商和辩论，更不想把自己的既得利益交由法律条文制约和沿海国家操控。(注：美国参加联合国海洋法会议的代表利尔森（Learson）就表示：“（海洋利用本着）‘和平目的’的提法，绝不意味着把一切军事活动都排除在外……对军事活动的任何具体限制都需要就详细的武器控制协定展开谈判。而本次会议并未被赋予此种目的，也不准备就此展开谈判。把本次会议的注意力转向如此复杂任务的任何企图，都将迅速终止当前谈判海洋法公约的努力。”见Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol. V. para. 81, p.62, available at: http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/docs/vol_V/a_conf-62_sr-67.pdf。)所以，美苏之间尽管存在着海洋霸权之争，却在此事上达成了战略共识。它们联手向沿海国家施压，动用外交手腕，以保证沿海国家200海里内资源的封闭利益，换取了后者对它们在领海之外无限制权利的默许，包括可以采取任何在两大国看来符合它们国家安全利益的军事活动的权利。这样，联合国海洋法会议在海洋军事活动问题上就达成了妥协。(注： Charles E. Pirtle, “Military Uses of Ocean Space and the Law of the Sea in the New Millennium,” Ocean Development & International Law, Vol. 31, No.1~2, 2000, p.9.)在此基础上，军事问题在谈判中被“忽略”，或确切地说“刻意回避了”（consciously avoided）。(注： R. R. Churchill and A.V. Lowe, The Law of the Sea( Manchester: Manchester University Press，1988), 2nd edition, p.307.)沿海国家之所以与美苏海洋大国达成妥协，一方面是它们对国际体系之霸权本质的无可奈何，另一方面是因为它们相信自己能够“通过迂回方式，成功达到限制蓝水海军(注： “蓝水海军”（Blue-water navy），是指海上力量扩展到远洋及深海地区的海军型态。所谓蓝水，指的就是远洋的蓝色海水。蓝水海军具有能在外洋长时间执行任务、并在宽广的大洋中保护本国及海外国土利益和安全的能力。目前世界上，只有美国、英国、俄罗斯和法国拥有蓝水海军。)权利的目的。”(注： Robert L. Friedheim and Robert E. Bowen, “Neglected Issues at the Third United Nations Law of the Sea Conference,” in Law of the Sea Institute ed., Law of the Sea, Neglected Issues: Proceedings( Law of the Sea Institute, University of Hawaii, 1979), p.10.)对于沿海国家的这种心态和迂回战术，美国人心知肚明，加紧筹划应对之策。
三 “FON计划”的出台、继承与主要内容
1979年，联合国海洋法公约谈判正处于最后阶段。“美国国际法学会海洋利用法小组”在总结20世纪70多年的国际海洋法立法史的基础上写道：“沿海国家已经得到了它们所能得到的东西，它们正在等待度过一段适度的间歇期，而后会突然出击，追求更多的东西；”沿海国家追求的更多的东西，“很可能指向出于军事目的和商业目的的航行和飞越。”(注：Bernard H. Oxman, “United States Interests in the Law of the Sea Convention,” American Journal of International Law, Vol.88, January 1994, p.170.)美国政界和学术界的普遍看法是，即便这项为世界上许多国家所认可的公约即将问世，却不足以保证美国的海洋利益，尤其是美国军事利用海洋空间的利益，因此，采取政策措施行使公约确立的权利，抵制已经发生且预期中越来越多的沿海国家的“过度海洋主张”，是必要且正当的。正如卡特总统在宣布“FON计划”时所说：“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它感到不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀。”(注：J. Ashley Roach and Robert W. Smith, “Excessive Maritime Claims,” International Law Studies( Newport, RI: Naval War College, 1994), Vol.66, p.263.)老布什政府出台的“国家安全指针49号”文件（National Security Directive 49）开宗明义地指出：“美国的安全和商贸有赖于海洋航行和飞越自由的国际承认。”(注： United States, National Security Directive 49, October 12, 1990, available at: http://bushlibrary.tamu.edu/research/nsd.php.)这些言论都阐明了“FON计划”出台的最直接的现实原因和利益宗旨所在。
由于相关文件尚未解密，卡特政府酝酿出台“FON计划”的决策过程，尚不得而知，但该计划在美国外交与军事战略中的重要地位毋庸置疑。卡特之后的美国历届政府都继承了“FON计划”，并推出一系列政策文件，进一步丰富和细化了该计划。
1982年12月13日，里根政府出台“国家安全决策指针72号”文件（National Security Decision Directive 72），即“美国行使海上航行和飞越权利计划”(US Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea)。该文件详细罗列了“过度海洋主张”的六类情况。(注：United States, National Security Decision Directive 72, December 13, 1982, available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-072.htm.)1983年3月10日，里根总统发表“美国海洋政策声明”，重申“FON计划”，称“美国接受诸如航行和飞越等有关海洋传统利用权利平衡的原则，并将以此而采取行动。就此而言，美国将承认其他国家在美国沿海水域的权利——这些权利在《联合国海洋法公约》中有所规定——只要美国和其他国家根据国际法享有的权利和自由也被这些沿海国家所承认……美国的政策，历来是以一种与1982年《联合国海洋法公约》规定的利益平衡原则相一致的方式，在全球范围内行使和维护其航行和飞越的权利与自由。不过，美国不会默认其他国家采取的旨在限制国际社会在航行、飞越和其他公海利用相关权利与自由的单边行动。”(注： Ronald Reagan, “Statement on United States Oceans Policy,” March 10, 1983, available at: http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1983/31083c.htm.)在以上两个文件的基础上，1987年3月16日出台了“国家安全决策指针265号”文件（NSDD-265），即“航行自由计划”，(注： United States, National Security Decision Directive 265, March 16, 1987, available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-265.htm.) 对“FON计划”的实施提出了指导性意见。
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