Half the truth is often a great lie.

缅甸对“一带一路”的认知和反应

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素季访华

内容提要:“一带一路”倡议提出以来引起了国际社会,特别是中国周边国家的普遍关注。作为中国西南方向的重要邻国,缅甸总体上反应比较积极,但具体行动不多。缅甸认为,“一带一路”倡议本身对于中国而言,是中国想要塑造周边经济和安全共同体的举措,对于中国经济转型和地区发展具有重要战略意义。对于缅甸自身而言,“一带一路”倡议总体上是缅甸发展的一大机遇,缅甸可以借此搭上中国经济快速发展的“便车”。对如何在“一带一路”框架下开展政经合作,缅甸社会普遍担心安全利益受损、中国在缅影响力过大等。中国在缅甸推进“一带一路”倡议的实施过程中,应重视双边之间的认知差异,做好增信释疑工作,促进双边合作的可持续发展。

自习主席2013年正式提出“一带一路”倡议以来,在“一带一路”沿线地区乃至世界范围内引起了强烈反响。位于“21世纪海上丝绸之路”与“丝绸之路经济带”西南方向连接部位的缅甸是中国实施“一带一路”倡议的重要一环。2011年随着缅甸的政治转型,中缅关系出现了一些新的变化,但总体上双边交流与合作依然密切。2016年4月民盟上台执政后,中缅关系继续保持了平稳发展的势头。但值得注意的是,2011年9月密松电站被搁置后中缅两国在交通基础设施、电力、石化、经济特区开发等领域的合作就停滞不前,没有再推出重大的合作项目,即便是2015年12月得到了缅甸联邦议会批准的皎漂港开发项目,在民盟上台后也没有得到认可和启动。这同吴登盛政府与民盟政府对“一带一路”倡议的积极反应形成了比较鲜明的对比。那么,近两届缅甸政府与社会各界到底是如何看待中国的“一带一路”倡议有哪些误解和担忧,尤其是如何定位自己在“一带一路”倡议中的地位?是否愿意和中国在该框架下开展深度合作?为什么缅方会有这样的认知,产生这种认知的根源又是什么?这是本文要解决的第一个问题。与此同时,中缅两国在“一带一路”框架下有哪些利益契合点,中方该在哪些领域与缅甸展开务实合作,是本文要回答的第二个问题。

1“一带一路”倡议与缅甸的角色和作用

缅甸是中国周边环境的重要组成部分,也是“一带一路”在西南方向实施的重要支点国家。缅甸拥有较好的地缘优势和资源禀赋发展潜力较大,是未来中国经济可持续发展和参与东南亚南亚地区合作的重要依托。

(一)缅甸对“一带一路”建设的价值

根据 《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称“愿景与行动”)文件规划,缅甸在“一带一路”建设中具有重要地位。缅甸是古代“南方丝绸之路”的重要一站,也是“21世纪海上丝绸之路”计划的重要节点。国际学术界和舆论界曾流行一种观点认为,“缅甸是中国实施‘珍珠链战略’的一个重要战略支点。虽然,这种说法缺乏事实根据,但无论是从历史经验还是从中国未来的发展来看,缅甸在中国周边安全与外交中的确具有较独特的地缘政治价值。抗日战争期间,盟军支援中国抗战的重要西南补给线滇缅公路、史迪威公路、驼峰航线、中印缅输油管道都是经由缅甸进入中国的,缅甸对中国的地缘战略安全重要性不言而喻。

从现阶段的政治与安全利益来看,中缅关系的稳定和发展关系到中国西南沿边地区的稳定和安全。近年来,美国的“重返亚太”深刻影响着中国外交和周边安全形势的发展。在“一带一路”建设构想中,缅甸是中国西南省份通过陆路进入印度洋,面向南亚、东南亚开放最便捷的西南战略通道,同时还是中国拓宽海外资源进口渠道、实施能源多元化战略的首选地。缅甸是中国优化周边地缘环境的理想突破口之一,是在“一带一路”建设中具有节点性作用的国家。

目前,从中缅关系的发展态势来看,在缅甸推进“一带一路”构想,发挥缅甸的节点作用,具有一些有利的条件和基础。现在,中国已经成为缅甸第一大贸易伙伴国和最大的外资来源国两国在经贸领域的互补性也较强。近年,中缅贸易增长势头强劲。据中国商务部统计,2011年至2013年,中缅进出口总额同比分别增长73.2%、1.8%、35.6%。2015年全年中缅进出口贸易额达到了152.7亿美元,虽然同比下降38.8%,但比2013年101.5亿美元增长了约50%。中缅经贸合作的不断扩大为今后大量中国资金进入缅甸,发展基础设施建设奠定了一定的基础。缅甸也可以充分利用当前中国经济产业转型升级的机遇,承接中国优质富余产能的转移。

云南地处中国经济圈、东南亚经济圈和南亚经济圈的结合部,是中国打造和谐周边、建设与西南周边国家互联互通、实现“亲诚惠容”周边外交关系的重要省份。2015年1月,习近平在云南考察时表示,“希望云南主动服务和融入国家发展战略,努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵,面向南亚东南亚的辐射中心。”“愿景与行动”计划中进一步明确提出了将云南打造成为大湄公河次区域经济合作新高地,建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心的战略构想。在此有利大背景下,云南同包括缅甸在内的南亚东南亚国家的经贸联系进一步密切。2015年云南与南亚国家的贸易额达到了11亿美元,比2014年增长了40.4%,与东盟国家的贸易额达到了130亿美元,首次超过对外贸易的50%。

滇缅关系与合作的发展对于“一带一路”在西南方向的推进以及西南周边地区稳定关系重大。“愿景与行动”将西南地区整体纳入了共建“一带一路”的重点区域,这有助于更好地实现中国“经略周边”的战略目标。缅甸历来就与中国西南周边地区的安全与发展紧密相关,“一带一路”框架下滇缅合作的不断发展,云南的地缘和区位优势会得到不断的凸显。此外,中缅两国均参与的GMS、“孟中印缅经济走廊”和澜沧江-湄公河对话合作机制,为双边关系、滇缅关系的发展又增加了区域与次区域合作层面的动力。

(二)被夸大了的缅甸重要性

缅甸在中国践行“一带一路”倡议中固然具有较重要的地位,但也存在一些不利因素,特别是缅甸的作用有被高估之嫌。

2011年政治转型之后,一方面缅甸政府实行大国平衡外交,适当拉开与中国的距离,摆脱对中国的政治、经济依赖;另一方面,缅甸社会普遍认为缅甸对中国的崛起太重要了,甚至认为没有缅甸的支持和参与,中国的“一带一路”倡议都无法实施。其实,密松电站、中缅油气管道、中缅铁路以及皎漂经济特区等项目对中国“一带一路”倡议的重要性都被严重高估了。

密松电站被搁置的重要理由之一是缅国内认为90%的电量要输送回中国,对缅甸本国没有好处,实际上当时之所以签署这样的协议,正是因为缅甸连10%的免费电量都消费不了,只要缅甸有需要,随时可向缅甸增加销售电力。从2011年9月到现在密松电站面临的内外形势已发生了重大变化,中国西南地区的电力供应已出现富余。据云南电网测算,云南2014年以来每年就有2000多万千瓦装机的富余电力,其中水电占一半,西电东送也消耗不了西南地区的多余电量。换句话说,云南无需从缅甸输入电力。当然,密松事件从本质上说不是因为环境、文化、透明度以及电力回输中国的问题,而是一个彻头彻尾的政治问题。密松电站现在已经成为缅甸政治转型的象征和图腾,所以短期内重启的可能性不大。对于中国政府而言,密松电站已是一个面子工程,因为政府间项目被单方面毁约,面子上不好看,下不了台;密松对于项目投资方国电投而言已然是鸡肋,现在要能把损失拿回来就可以。

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