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中国如何应对两大洋自贸合围?

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“自由体制”与中国改革战略

TPP:亚太合围?

2012年起,中国猛然感觉到外部环境的压力。新西兰、智利、新加坡、文莱这四个太平洋开放小国2006年结下的自由贸易协定,自2008年进入布什政府的战略雷达后,发展成了今天为人所知的“跨太平洋伙伴关系”(TPP)。澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、加拿大、墨西哥先后加入自贸谈判,一个“超级区域自贸区”正在酝酿。美国意欲通过缔造贸易同盟在太平洋地区 “包抄”中国?这一疑似的遏制战略,在日本决定加入TPP谈判后,引起更多中国官方学者的戒心。

没人能否认,TPP是美国“重回亚洲”地缘政治战略的重要部分。面对中国经济的崛起,在亚洲范围内影响力的扩大,美国当然想通过区域经贸关系的整合,重新投射影响力。但说它是要“遏制”中国在国际贸易中的空间并不准确。因为TPP的大门并没有对中国关闭,相反,中国若能最终决定加入TPP,会被美国认为是一大胜利而欣然接受。

美国提出的TPP并非一般意义上的“自由贸易区”,不仅仅是通过降低甚至取消关税来促进跨境贸易。远甚于此,TPP不仅针对传统自贸区的货物贸易市场准入问题,更欲建立以规则为本的市场经济原则,并在成员国之间达成监管和规则的对接。如果说打消关税壁垒参与国际自由贸易,只是所谓“华盛顿共识”的初级阶段,那么TPP要求的是对“华盛顿共识”从里到外的全面贯彻。

提出这种升级版自贸区的背景,是近年来以中国为代表的新兴经济体,对世界的经济运行模式带来的冲击。国有企业享有资源倾斜、外资受到的本地化要求限制和强制技术转移、知识产权的松散保护等,近年来成为发达国家母国与新兴经济体东道国之间摩擦的重灾区。这些,都是现有的世界贸易组织(WTO)框架无法解决的。美国决定另辟蹊径。

在TPP中,在国有企业和私营企业之间建立“公平游戏”就是谈判的一个重点。比如,美国和澳大利亚就主张要实行所谓的“竞争中性”政策,以消除国有企业享有的结构性资源优势所导致的竞争扭曲。这将是越南、智利、日本、新加坡等国面临的难题。其中,国有经济仍占主导性比重的越南加入TPP谈判,不得不说现政府下了很大决心。越南的国有银行体系中,60%以上银行贷款流向国有企业,而坏账中也有一半以上算在国有企业头上。改革的代价巨大,但越南寄望于加入TPP后,在美国、日本等发达国家的纺织品市场获取更大份额。目前,9000万人口的越南已经是美国第二大纺织品来源国,仅次于中国。

环境和劳工方面的要求也会进入TPP的议程。据美国彼得森国际经济研究所的分析,近年来美国签订的各项自贸协定中都为环境单列一章,预防贸易伙伴通过降低环境标准来吸引投资,并有针对非法采伐贸易、珍稀物种交易、渔业补贴等方面的规定。劳工问题也是美国政府近年来在自贸协定中纳入用以争取国内政治支持的策略。美国要求谈判伙伴遵照执行国际劳工组织1998年的《工作根本原则与权利宣言》,包括:结社自由、集体谈判的权利、禁止强制劳工、消除童工、禁止就业与职业歧视。

在12个规模、发展阶段、经济类型迥异的国家之间谈这样一个高要求的协议,难度显见。虽然各国官方说法是要在2013年年底前完成谈判,真正的时间表很可能延后。如国有企业改革、农业部门开放等敏感问题,必然遭遇阻力。但按美国贸易代表迈克尔·弗罗曼(Michael Froman)的话说,这个协议是宁缺毋滥:“我们寻求建立高标准和强有力的纪律。如果做不到这些那就不该签。”

TPP的终极目标是发展成一个“亚太地区自由贸易协定”(FTAAP),这也是亚太经合组织(APEC)在 1994年的《茂物宣言》(Bogor Declaration)中提出的,2020年之前要实现在APEC成员国之间的自由贸易。2013年的APEC会议上,领导人也集体认可TPP可以发展成FTAAP的一条“有希望的道路”。目前,韩国、泰国、中国台湾等亚太经济体也都表示了加入的兴趣。

为此,谈成之后的TPP也必须是开放式的。不过,区域性贸易安排由于密切贴合各国国情谈判而成,向来少有吸纳新成员的先例。因为任何一个新成员的加入,都可能打破原先的利益平衡,特别是大国的加入。这也是此类区域性贸易安排与WTO 多边机制相比更有歧视性的原因。

但从另一个角度说,要加入这样的贸易俱乐部,也就要求潜在成员表现出更大的诚意。如美国布鲁金斯研究所的Richard Bush和Joshua Meltzer就写道:“这就意味着,想要加入TPP的国家不只要有意愿接受TPP的标准,还要向现有成员国表明,对于TPP所要求的经济改革,不会被国内政治所阻挠。”对中国来说,加入TPP或许需要又一次类似于1990年代初国企改革的决心。

TTIP:又见“盟军”?

TPP固然是奥巴马政府外交政策中对中国有直接影响的重头戏,但另一个类似动议或许更有深远意义,却似未得到中国舆论足够的认识。

既是美国在TPP后向欧洲老友显示不离不弃的平衡之举,也是泥足深陷经济危机的欧洲的自救之举,美欧终于下定决心,要迈出实现跨大西洋两岸经济整合的决定性一步。“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”(TTIP)成员国于2013年7月开始谈判。

若说TPP是一个区域性的战略经贸手段,TTIP则事关世界秩序。前美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)称TTIP为“经济上的北约”;欧盟贸易委员德古赫特(Karel De Gucht)说“这事关西方自由世界在世界经济和政治事务中的重量”;美国前国家安全事务助理兹比格涅夫·布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)也说:“它可以在太平洋和大西洋两大洋地区之间塑造一个新的平衡,同时在西方激发新的生命力、促进安全、加强凝聚力。”

美欧虽被认为是天然盟友,其实多年来贸易争端不断,从波音空客之争,到香蕉大战,再到转基因食品、数据信息流监管等。这些常常占据新闻标题的争执,掩盖了美欧更深层次的共识,即对规则为本的市场经济秩序的主张。一定程度上,是共同的“对手”——中国,让美欧找到了组成同盟的最坚定理由。美欧都认识到,面对新兴经济体的崛起,“西方”需要化守为攻,先行一步,构建一个建立在法治、开放市场和自由民主价值观基础上的全球经济治理新秩序。

美国副国务卿罗伯特·霍尔迈茨(Robert D. Hormats)也在今年4月的一次演讲中,以冷战为引子,强调大西洋两侧加强经济与政治联系的重要性。但他也说:“对未来几代的美国人和欧洲人来说,加强跨大西洋联系最有说服力的论点必须是面向未来的,是建立在工作和经济增长、关于民主、尊重多元、言论与思想自由的共同价值上,以及共享的机会上——而不是去遏制共同的敌人。”

美欧之间的贸易关系整合度已经很高。双边贸易额每年达 1万亿美元以上,跨境直接投资存量总额已逾3.7万亿美元。大西洋两岸的关税门槛已经很低,平均只有3%。与TPP一样,取消关税性壁垒只是TTIP的配菜,非关税壁垒的打破才是主盘。特别是在竞争和投资政策方面的问题,这些在多边论坛上导致发达国家和发展中国家决裂的“杀手议题”,恰是美欧希望先行理顺,从而推之全球的部分。其中,消除美欧两边的监管隔阂,能够帮助两岸企业缩减70%以上的成本。跨大西洋的价值链将因此得到深度整合。这也说明,TTIP所主导的“自由贸易”,恰恰不是通常理解中的“自由放任”,而是建立在规则基础上、有制度性保障的自由市场。它的对立面不是监管,而是政治权力对契约精神、公平贸易的干涉。

若TTIP能按美欧预定目标建立,将对世界贸易流向产生显著的影响。据德国贝塔斯曼基金会测算,德国与中国之间的进出口将分别下降13%左右。德国从美国进口中间品的成本下降,最终产品也变得便宜,对许多新兴市场的出口形成替代效应。美国与金砖五国之间的贸易则可能减少30%。

不过,TTIP的成立对中国也可能有正面效应。欧美市场监管和标准打通后,第三国企业只需满足一方要求即可出口两个市场。美欧希望看到的是,占世界GDP一半的两大经济体通用的标准,能够产生足够大的激励吸引其他国家引之为模板,从而在全球推行。

然而谈判的过程不会是一拍即合。以本土的消费者保护和安全健康高标准自傲的欧洲人,担心TTIP将寻找最小公分母。在美国,茶党一派则抨击跨大西洋谈判将导致欧式“社会主义”对美国的进一步渗透,政府监管将更加不堪重负。金融危机后,跨国资本更成为仇恨对象,英国《卫报》打出“跨大西洋贸易协议会是对民主的全面攻击”这样的标题,认为TTIP中对外国投资者的保护将侵损国家主权,出卖广大公民的利益。

即便如此,美欧仍然定下了闪电速度般的时间表,要在2014年10月本届欧盟委员会任满前完成谈判。要在一年之内整合全球两个最大市场,双方的迫切可见一斑。毕竟,欧美对于市场经济管理方式的分歧,更多是局部的、偏好上的,而不是原则性的。今年10月刚刚完成谈判的欧盟-加拿大自贸协议,被视作是对TTIP谈判的练兵,且取得了积极成果,如开放了汽车、农产品、政府采购等传统上难以打开的领域。这场跨大西洋的谈判检验的是民主西方内部的凝聚力和决断力。谈判最终的结果、达成的时间,都会成为人们衡量西方世界内核强度的标尺。

百足而僵的WTO

一个以TPP、TTIP等主导的全球贸易格局意味着:要贸易,但主要要和“志同道合者”贸易。但与部分论者不同,作者并不认为TPP和TTIP是对以世界贸易组织(WTO)为标志的多边主义全球经济治理的终结。WTO多年来的僵局让人必须面对现实,承认其路径无效。美国推动一系列的区域或多边贸易协定,目的不是颠覆多边机制,而是先行一步,吸引附议。TPP和TTIP或许可以重新激活WTO。

若非9·11恐怖袭击引发全球进入“危机模式”,2001年或许不会有“多哈发展回合”的启动,因为WTO早已在1999年的西雅图会议上被反全球化浪潮冲击得元气大伤。事实证明,自乌拉圭回合以来已经大幅扩张的WTO,越来越无力组织有效的谈判。过去12年来,多哈回合在几大争论焦点中撕扯:发达国家坚守本国农业补贴和对农产品进口关税;发展中国家不愿开放本国农产品、工业、服务市场;发达国家要求在竞争政策、贸易便利化、政府采购透明度等方面制定规则,发展中国家则因担心本国企业会不敌竞争而拒绝。

一个结果是,世界各地的双边、区域和多边贸易安排层出不穷。这正说明,贸易自由化仍然是世界各国追求的目标,无奈WTO多边机制瘫痪,区域性贸易协定成为次优选择。本应在2005年完结的多哈回合一次次错过期限,至今难产。尽管心灰意冷,没人会声称要放弃WTO。作为一个开放的多边机制,WTO对二战后世界贸易自由化功不可没,也是该机构重要的“合法性”基础,它在贸易争端解决、贸易规则制定方面仍有权威。人们对多边框架的目标仍心存念想。毕竟,各种歧视性的“优惠贸易协定”(PTA)带来排他性的影响、谈判的重复、遵守各种原产地规则的额外繁文缛节。这种局面中尤为受损的是发展中国家。

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