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中国的全球基地拓展雄心

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【导读】本文节选自兰德公司发布于2022年12月的报告——《大国全球基地拓展雄心对美国军事防务的影响》。该报告综合了兰德公司阿罗约中心关于中国在未来20年内发展基地、准入和军事能力的两份较长报告的观点。海外军事准入和基地是中国全球军事雄心的一个重要组成部分。随着2017年在吉布提建成首个海外军事设施,中国似乎向全球力量投射迈出了重要一步。但是,在中国周边地区之外的这种准入和基地带来的战略影响引起了人们的激烈争论。有些西方观察家警告称,“中国政府正在积极寻找海外基地来驻扎和轮换军队”,而另一些人则认为,中国尚未显示出任何切实的迹象,希望在远离其海岸的地区成为传统的军事行为者。面对中国长期基地和准入雄心的这种不确定性,美国的决策者和军事规划者应该怎么做?这份简短的报告借鉴了中国资料和历史案例研究,以解决关于中国未来海外基地和准入计划的四个关键问题。报告全文长约1.9万字,本文为节选。

为什么大国想要海外基地,它们要用来做什么?

基地为基地国提供了其它形式的准入可能无法实现的军事能力水平。但是,基地也是非常脆弱的,特别是对于那些不具备美国所享有的力量投射能力的国家来说。

在竞争中,基地对于支持持久存在和危机中的快速反应有用

对于一个想要与美国竞争的国家来说,基地提供了某种程度的军事能力,而这种潜力很可能无法通过较低的准入形式实现。例如,当莫斯科获得埃及和叙利亚海军设施的准入后,苏联在地中海地区的海军存在增加到了以前的许多倍。中国在印度洋的海军存在在吉布提基地建成后似乎并没有扩大,但这类设施肯定可以支持并扩大中国海军持续存在的能力。

基地还有助于对快速出现的危机做出迅速军事反应。拥有海外海军基地的国家可能会在危机地附近部署更多的军舰。拥有海外陆军和空军基地的国家有可能保有预置储备和当地的后勤准备。大型空军和海军基地可以在危机期间为向当地合作伙伴运送大量物资提供便利。

最后,各国经常利用海外军事基地作为其部队的学习或训练场所。法国利用其在非洲法语区的基地,为其部署在该地区的部队保持高水平的态势感知和关系网。在叙利亚内战期间,俄罗斯利用其在叙利亚的存在进行训练和试验,特别是为其高级军官进行训练。中国似乎将其在吉布提的基地用于类似的目的——这样解放军就可以学习如何在远离中国边境的地方作战。

但在不需要长期的准入协议或大量军事设施的情况下,多种形式的力量投射都是可能的——尽管程度较小。港口访问、多边军事演习、高层军事接触以及其它形式的所谓“军事外交”通常都是根据需要随时进行。

即使没有海外基地,也可以实施危机干预。例如,苏联经常利用他们的基地基础设施,将大量物资和大批顾问迅速转送到地中海和红海地区的危机点。但他们有时也仅仅依靠与友好国家或在特定危机中具有一致利益的国家谈判达成的应急准入。下图1显示了苏联在三次危机中的空运模式:1973年的赎罪日战争,1977年的欧加登战争,以及20世纪70年代和80年代的安哥拉内战。苏联广泛使用其海外军事基地,但在许多情况下,他们只依赖应急准入。

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图1:20世纪70年代前苏联应对危机空运行动的大致航线

基地可以为大规模行动提供便利,但也可能非常脆弱

尽管海外基地提供了在距离基地国很远的地方实施大规模作战行动的潜力,但它们也是非常脆弱的1——特别是对于那些没有像美国那样强大的力量投射能力的国家。例如,尽管苏联为海外基地和力量投射能力投入了数十年和大量的资源,观察人士很少认为苏联的这些基地会对美国构成直接的军事威胁。这是因为美国在航空母舰、制空飞机和庞大的海外基地网络方面拥有巨大的领先优势,使其能够快速孤立和消除任何构成威胁的苏联海外基地。

建设海外军事基地有什么风险?

前面的讨论表明,通常只有在东道国面临严峻的安全威胁,需要外国支持的情况下,才会向外国提供基地权。但这样的国家往往是非常不稳定的,要么是在国内,要么是在与该地区其它国家的关系上,或者两者兼有。这种不稳定给基地国带来了一系列的风险。从美国的角度来看,这些风险为反制解放军更多的全球存在提供了机会。

仅仅建立在不安全基础上的基地权似乎不稳定

如果各国出于对安全的迫切需求而向外国提供基地权,那么,如果安全形势发生变化,它们很可能收回这种权利。实际上,这种变化在苏联在埃及、索马里和其它地方基地的案例中很明显。当埃及人发现苏联的援助并没有改善他们与以色列战争的结果,当苏联开始向索马里的主要对手埃塞俄比亚提供军事援助时,这两个国家都终止了苏联的准入。

那么,为什么有些军事基地在东道国的极度不安全状况得到改善后还能持续存在多年?这个问题在美国驻北约成员国的军事基地方面提出的频率最高。学者们认为,美国在西欧获得了持久的基地权,原因不仅在于苏联的威胁,还因为美国创建了对其自身权力加以限制的制度。这些制度减少了外国军队可能对东道国主权构成的威胁。在美国没有达成这种交易的地方,例如在菲律宾,它常常因为东道国受到的政治压力而失去基地权。

中国在海外基地方面的经验尚不成熟,无法提供诸多迹象来表明它是否会限制自己的潜在影响力,使其基地更像是与东道国的伙伴关系。

海外基地可能引发制衡行为

随着大国发展海外基地并增加其军事存在,这些动作可能刺激区域行为者做出反应。

在本项目中审查的法国、俄罗斯和现在中国的基地案例中,这些外国军事基地附近地区的国家似乎并没有感受到严重威胁。这种低水平的威胁感知可能是由于驻扎的外国军队数量有限以及他们在东道国之外开展的活动规模不大。2

相反,随着苏联在整个中东和非洲建立起庞大的基地网络,并越来越多地利用这些基地对周边国家施加影响,这些地区的政府变得越来越担心。特别是沙特阿拉伯,通过向可能成为苏联准入或基地目标的国家输送资金,在抵制苏联进一步扩张方面发挥了积极作用。

海外基地可能把基地国拖入当地冲突

由于东道国通常只是因为受到严重的安全威胁才向外国势力提供基地权,这些国家可能给基地国带来很高的风险。特别是,基地国可能被拖进他们并不想卷入的当地战争。这种卷入可能以多种方式发生。外国通常为换取基地权而提供了安全援助或安全保障,这可能会使东道国政权的胆子壮起来,导致其行为比原来更有侵略性。这些因素也会在东道国的邻国中激起反制行为,并有可能助长军备竞赛和升级螺旋。最后,由于基地国想要保住基地,它的行为可能会产生助长战争的意外后果。例如,基地国可能会夸大东道国面临的安全威胁(例如,通过提供有问题的情报评估),以突出其对东道国的不可或缺。基地国也可能因为担心疏远东道国政府而失去基地,反而没法利用其外交杠杆来约束有侵略意图的东道国。

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