一、问题

城市化是中国现代化的必由之路。中国城市化的主要特征是政府主导。这种政府建设与经营城市的模式，一方面激励地方政府竞争，积极调动资源为企业生产提供方便，另一方面也带来了诸如土地资源利用效率低、人口城市化滞后、规划不当等一系列问题。

政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？

本文所研究的蛟龙工业港，正是由一家民营企业，在4.3平方公里的集体土地上建设与经营的城市。蛟龙工业港是成都市双流县的一个民营企业建设的工业园区。在2004年前，这片区域只是普通的农村。从2004年租赁农民土地开始，在十年内，蛟龙工业港实现了从农业到工业，再到商业服务业的产业升级。截至2014年12月，蛟龙工业港年产值达200多亿元，年上交税收4.36亿元，常住人口10万人。人口密度达到2.5万人/平方公里，远高于其所在双流县的0.7万人/平方公里。

蛟龙公司主导了城市开发经营的所有内容：租赁土地、拆迁安置、制定规划、投资建设基础设施、建立学校、医院与住宅等配套设施、招商引资、引导产业升级。蛟龙工业港的城市化历程表明，由民营企业建设与经营城市，在实践中是可行的。

本文研究在蛟龙民营城市实践的制度与理论基础。本文认为，具有较少行政资源的蛟龙公司，能在如此短的时间内开展基础设施投资，并调配资源建立城市，其关键是蛟龙作为中心缔约人与政府、农户、入驻企业、居民等要素所有者签订了一系列灵活多样的市场合约，并通过这些合约来调配资源。其中的核心合约，是蛟龙公司与政府关于规划权与税收分成的投资合约，以及蛟龙与农户、企业、居民签订的租赁合约。这些合约将基础设施投资所面临的外部效益内部化为蛟龙公司经营土地的租值收益，同时使农民分享了未来土地增值的收益，促进了城市化与园区的产业升级。

通过灵活多样的市场合约，而非法律赋予的行政权力来调配要素资源，是蛟龙民营城市与政府经营城市最大的不同。

本文的第二节将简要介绍蛟龙工业港的发展历程。第三节结合文献，讨论蛟龙的合约安排，以及民营城市的经济制度。第四节总结全文。

二、蛟龙工业港的故事

蛟龙工业港的创办者黄玉蛟，在早年的创业历程中，发现中小企业用地难的困境，于是在2000年在青羊区创办第一个工业园区，以建厂房租赁的形式，引入150多家企业，陆续扩大到1平方公里。在2003年，双流县政府招商引资找到黄玉蛟，承诺在双流区规划4平方公里的土地给蛟龙建设工业园区。

蛟龙工业港双流园区于2004年开工建设，规划面积4.36平方公里（6540亩），已建成5685亩（其中厂房面积2998亩，配套小区面积579亩，配套服务设施面积250亩，道路及绿化面积1858亩）。截至2014年12月，双流蛟龙工业港实现税收3.1亿元，累计引进1095多家，其中工业企业580家，物流及商业服务企业499家，金融机构7家，教育培训机构8家，已吸纳近10万人在蛟龙港工作和生活。

与国有园区不同，工业港内的基础与配套设施全部由蛟龙公司出资修建，已累计投入建设资金97.9亿元，建成日供水能力3万立方米的供水厂、日处理能力3万吨的污水处理厂、110kv变电站、混凝土道路、白河改造、排洪系统等基础设施，260万平方米的厂房，以及倒班房、农民安置房、九年义务教育学校、展示中心、文化中心、体育馆、市场、老年活动中心等配套设施，20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆、电影院等娱乐配套设施。

蛟龙工业港正探索产业升级、立体城市。现已建成10栋约100米高5A写字楼，完成95%的招商任务，引进创意、研发、设计、办公类企业入驻；已建成占地20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆，最高日人流量突破20万人次；正规划在300亩土地上建设16层100米高的立体产业城。

三、民营城市：基于合约的分析

蛟龙工业港在4平方公里的集体土地上，在10年的时间内，实现从了农业到工业，又到初步的商业服务业的转型升级，形成了城市的初步形态。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能在如此短的时间协调众多要素，在4平方公里的土地上建设了容纳10万人的城市？蛟龙实践对经济理论有什么启发？

（一）基础设施投资的外部性问题

支持政府征地并经营城市的理论认为，基础设施投资具有外部性，政府可以通过征地从土地出让金或税收中将外部性内部化，而私人投资却难以收回投资。假设有两个相邻地块A、B的土地使用者甲与乙，甲在自己的地块上道路，但道路建好后带来的人流量会提高乙的地块B的收益，但甲没有从地块B的土地增值中获益，因此其投资积极性会不足。以此推论出的政策建议，是对基础设施的建设者甲进行补贴，或者让甲在一定区域内拥有道路的排他性权利。

中国的城市化实践中，政府往往采用征地的方式，将地块A、B共同征为国有土地，并用政府平台公司投资，进行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基础设施建设，再通过出让商业用地使用权的方式获得土地出让金，或通过建立开发园区，廉价出让工业用地使用权来招商引资，以获得税收收益。政府从事基础设施建设的外部效益也就内化为出让土地的收益或税收收益。

然而，这种开发模式存在着许多问题：工业园区的基础设施建设使政府承担了较大的建设压力和投资风险，形成了地方债务；招商引资耗费了政府部门大量精力；对农民征地的安置补偿，因为缺少土地所有权转让的市场价格作为参考，在赔偿上往往难以达成一致；征地是一次性买断所有权的合约，农民因此失去了土地的未来开发收益；征地是行政强制行为，非双方完全自愿的权利交易，暴力强制带来了种种社会矛盾；土地利用效率低。政府经营城市未必是唯一且有效的城市化之路。

蛟龙工业港的基础设施全部由蛟龙公司投资建设，至2014年底共累计投入建设资金约41.6亿元。如果加上建设购物中心、水族馆、写字楼、商品房等投资，累计建设资金达97.9亿元。此外，蛟龙工业港在国内大中城市及新加坡、马来西亚、美国、英国等海外地区建立了30多个招商部，采用多种方式招商引资。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能克服基础设施投资的外部性问题，代替了全国大多数地方政府所从事的基建投资与招商引资功能？

（二）租地合约

科斯认为，外部性的存在是因为产权没有界定清楚或交易费用太高。只要产权可以清楚地界定，且交易费用足够低，从而能够通过合约交换产权，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以购买乙的地块B，具有A、B两块地的产权，甲就可以对A、B连片开发，并获得A、B的土地增值收益，甲也就有激励进行基础设施投资。

蛟龙工业港正是采用了签订产权转让合约的方式，在开发前即通过与村集体签订租赁合约和拆迁安置协议，购入土地使用权并清楚地分配了未来开发的收益。在2003年底，九江镇、东升镇的万年村、大渡村、石桅村、泉水八队等村村民将土地承包经营权还给村集体，再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议，以每年1200斤大米价格（每三年递增5%，保底价2.6元/公斤）将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司，期限为55年。此外，蛟龙公司与街道办事处、村民签订拆迁安置协议，对被拆迁村民的建筑物、地面附着物等进行拆迁补偿。作者手中的三份拆迁协议书显示，2004年与2006年对两户3口之家的补偿金额（包括兑换房屋与现金补偿的总额）分别是11万9千元及8万8千元，而2014年对城中村一位有三栋住房的农户的补偿额达到42万元。农地租金与安置补偿共同构成了蛟龙公司获得土地使用权的价格。

作为城市开发的基础设施投资具有规模效应，越能在较大的范围内获得土地增值收益，越可能提高投资的回报，因此在较大的范围内连片开发有助于回收投资。蛟龙工业港在4平方公里的范围内开发，其基础设施投资因而具有较大的规模效应。但这有一个前提，是蛟龙公司能获得这4平方公里的开发权。这就要求蛟龙工业港与这4平方公里上的农户签订普遍的租地合约。

在开发前普遍签订界定使用权与收益权的合约，比先订立部分合约，在部分开发后再订立合约，更利于达成交易。这是因为，部分土地先期开发所带来的外溢效益，可能会提高未开发土地使用权的价值，从而提高通过合约议定价格的难度。

考虑一个简化的例子：假设甲与乙是相邻地块A、B的土地使用者，在甲尚未开发地块A时，甲与乙对地块B的使用权价值有主观分歧，例如甲认为地块B未来收益的现值是20万元，而乙认为是5万元，那么甲可以花费5万元多元从乙手中购入地块B的使用权，在扣除一定的交易费用（假设为5万元）后，甲仍可以获利。甲的获利即是对其眼光的回报，而这种眼光是乙之前所不具有的。如果在甲开发完地块A后再考虑购入地块B的使用权，那么由于乙从地块A的开发中学习获得了同样的眼光，认识到地块B 更好的开发模式，那么乙会提高对地块B使用权的估价；或者，地块A的开发外溢到地块B，比如地块A开发所带来的人气聚集，相应的提高了地块B的收益，同样会提高乙对地块B的估价。假设乙对地块B的重新估价为15万元，那么甲再购入地块B的使用权时不得不支付高于15万元的价格，扣除交易费用其所得可能为负，导致原先可行的交易难以通过合约的方式达成。除非甲乙双方发现交易费用更低的合约模式，通过交易优化资源配置将难以完成。

然而，在土地开发前通过合约普遍的界定与转让产权，意味着要在尚未获得开发收益时，就要支付较高的产权界定与转让的价格。如果蛟龙公司在2004年即通过普遍的缔约来获得所有4平方公里土地上的使用权，就要在园区尚未获利时向农民支付较高的租金，这在财务上也是不小的资金成本。先期合约签订到多少程度，能承受多高的资金成本，要与留待未来缔约可能面对的更高价格做权衡取舍。

为节省资金，蛟龙公司早期采用滚动开发的模式，先和一部分村组达成协议，开发一片区域，待这片区域开发完后，再和其他村组达成协议，开发下一片区域。然而，当工厂的发展吸引外来务工人员后，外来务工人员租赁了未拆迁的城中村的租赁房，尚未搬迁的农户从中获得更高的收益，拆迁的机会成本升高，要价也变高，从而形成了蛟龙工业港的“城中村”。据作者调查所见，一户农户至少可以租赁约20间15平米左右的房间，一间房间月租金约200元，如果不搬迁，一户农户每年至少可以获得约5万元左右的收益，高于蛟龙公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆迁区域三个，含四个村民小组，约855亩土地（约57万平方米）的土地尚未拆迁。

蛟龙工业港通过租地合约，而非征地的方式，从农民手中获得土地的使用权，这是通过市场合约建设城市的第一步，也是其所有后续开发的基础。

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