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中国能源改革步伐加大,甚至高于预期

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19日,国务院办公厅公布《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》(以下简称《行动计划》),明确了今后一段时期我国能源发展的总体方略和行动纲领,提出到2020年,基本形成比较完善的能源安全保障体系,能源自给能力保持在85%左右。

《行动计划》提出了节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动四大战略计划,为我国能源战略的实施指明了方向。

能源消费天花板

目前已有的“十二五”能源规划是2011-2015年的,随着2014年走向年末,很快又要制定“十三五”能源规划。此时出台的截止时间为2020年的《行动计划》,明显与“十三五”的规划期重合。由此,国务院印发《行动计划》,被外界普遍视为类似于能源发展“十三五”规划,是未来6年国内能源发展的重要依据。

而按照时间界定来说,在计划体制改革后,国家中长期计划叫“规划”,年度计划才叫“计划”。此次《行动计划》所指导的时间与一般“规划”基本相当,但这次这个中长期的也叫计划,确实在计划体系中比较特殊。

此次《行动计划》的特殊之处远不止此。昨日新华社旗下“瞭望智库”主办的微信公众号“政策早研究”推送文章《解读〈能源发展战略行动计划(2014-2020年)〉》中提到,根据19日国务院办公厅的公告,《行动计划》成文于2014年6月7日,而发布于11月19日,且在公告中有注释,“本文有删减,个别表述有调整”。“也就是说我们今天看到的这个版本与6月7日国务院办公厅发给各地方政府、国务院各部委、直属机构的有所调整,那么问题来了,以哪版为准?”

文章并未给出答案,不过联系“政策早研究”的解读信息:“此文件提出了到‘十三五’末的能源发展战略、发展目标、发展方向。亮点是提到了能源消费天花板,这是方向性的变化。”以及今年6月9日发改委副主任解振华接受媒体的表态,经过5个多月表述微调的《行动计划》,大的方向是没有发生变化的。

6月9日,也就是《行动计划》成文的两天后,解振华在以“京津冀协同发展下的低碳新机遇”为主题的第五届地坛论坛上透露,今明两年,中国将采取多项措施推动节能减排低碳发展。包括设置能源消费或煤炭消费“天花板”,适当调节雾霾严重地区和能耗大省能耗增量。

而根据《行动计划》的内容,节约优先战略,就是要大力提高能源效率,合理控制能源消费总量。《行动计划》明确,到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右,煤炭消费总量控制在42亿吨左右。

以通过合理控制能源消费总量的方式,设置能源消费天花板,其目的便是在经济增速放缓之后,未来几年能源攻坚重心转移到环保。

优化能源结构

在《行动计划》公布的第二天,《人民日报》推出解读文章《2020年85%能源实现自给》,解读了能源发展的五项战略任务。

一是增强能源自主保障能力;二是推进能源消费革命;三是优化能源结构;四是拓展能源国际合作;五是推进能源科技创新。

这五项战略性任务的基本逻辑是,基于能源自保安全基础,通过推进能源消费革命和能源科技创新,达到优化能源结构的目的。所以,《行动计划》仍然将能源安全的筹码放在国内。未来几年,《行动计划》将势必围绕优化能源结构展开。

这点《人民日报》的解读文章也能体现,《人民日报》引述中国社科院研究生院院长、国际能源安全研究中心主任黄晓勇的观点,认为“我国能源结构的突出特点是‘多煤少油少气’……对此,《行动计划》提出了绿色低碳战略。着力优化能源结构,把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向……我国要安全高效发展核电,并坚持集中式与分散式开发利用并举,以风能、太阳能、生物质能利用为重点,大力发展可再生能源”。

所以,《行动计划》中明确提出,“到2020年,非化石能源占一次能源消费比重达到15%,天然气比重达到10%以上,煤炭消费比重控制在62%以内。”还确定了非常规油气及深海油气勘探开发、煤炭清洁高效利用、分布式能源、智能电网、新一代核电、先进可再生能源等9个重点创新领域,以及页岩气、页岩油、深海油气、煤炭深加工等20个重点创新方向。

19日中央人民广播电台经济之声《央广财经评论》引述中国能源网首席信息官韩晓平的观点称,到2020年我们的天然气比例要达到10%以上,以前用“左右”,现在是“以上”;而煤炭要在62%以下,所以这就意味着煤以后增长要越来越放缓。此外,特别强调了对外依存度不能太高,自给能力要达到85%。

而根据《行动计划》,优化能源结构的路径是:降低煤炭消费比重,提高天然气消费比重,大力发展风电、太阳能、地热能等可再生能源,安全发展核电。在这一路径下,中新网昨日刊文《国务院能源战略发布 新能源细分五大龙头机会凸显》中称,“风能、太阳能、生物质能、核能以及页岩气是持续受关注的新能源细分领域,而这些领域的龙头企业也是在科技创新方面走在前面的优秀公司。”

随着国家在清洁能源领域的利好政策不断出台,国内清洁能源领域有望兴起科技创新之风。

能源体制改革

推进能源结构的优化,绕不开推进能源体制改革。

19日新华社刊发《控总量·调结构·促改革——解读〈能源发展战略行动计划(2014-2020年)〉三大看点》,能源体制改革是其中的一大看点。新华社称,“推动能源体制革命的一项重要内容就是要加快和完善能源监管体制以及环境监管体制,提高能源监管的有效性和效率,促进能源市场有效竞争,维护公正市场秩序。”

事实上,《行动计划》中已有明确表述,“我国将深化能源体制改革,到2020年基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系。”一方面使市场在资源配置中起决定性作用,另一方面更好发挥政府作用。而纳入改革范畴的重点工作是:能源价格改革、电网和油气管网体制改革、能源投资准入改革、电力市场化改革、国有能源企业改革。

改革的重点,则是电价和天然气价格改革,电网、油气管网输送价格改革,电力体制改革。在能源价格改革中,“推进石油、天然气、电力等领域价格改革,有序放开竞争性环节价格,天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价由市场形成,输配电价和油气管输价格由政府定价。”“深化重点领域和关键环节改革,加快电力体制改革步伐,推动供求双方直接交易,构建竞争性电力交易市场。”

显然,电力和石油,将是能源体制改革的重点领域。

此外,《行动计划》在基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系下,还提到,“建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系”,这亦是能源体制改革的一个创新。

当然,推动能源体制改革需要全面推进,《行动计划》在税收政策上亦有涉及,“研究调整能源消费税征税环节和税率,将部分高耗能、高污染产品纳入征收范围”。

多种信号表明,能源改革的步伐将加大,甚至高于预期。

文/听海

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