Half the truth is often a great lie.

美国国家安全委员会的发展经验及教训

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美国国家安全委员会成立于1947年,在近70年的历史中几经起伏,已成为美国协调国家安全战略决策的重要中枢和跨部门合作的典范。总结美国国安会的历史经验和教训有一定启示意义。对美国国安会来说,“大安全观”是其创立的思想基础,“变”是贯穿其历史的主题词,“三级协调模式”是其跨部门合作的基石,“独立多元”则是其幕僚体系的特点。

美国在1947年成立国家安全委员会(NationalSecurity council,以下简称国安会),是世界上首个建立这一协调机制的国家,其职能是“协助总统整合与国家安全相关的国内、国外和军事政策,使军方和其他政府部门及机构在国家安全事务上更有效地合作”。[1]国安会由此成为总统行政办公室中有关国家安全事务的最重要机制。美国国安会历经近七十年风雨,发展演变历程曲折起伏,研究其思想基础、变迁历史、协调模式和幕僚特点有助于全面把握这一顶层协调机制。

一、“大安全观”是美国国安会创立的思想基础

事实上,国安会并非美国对委员会这一顶层协调机制的首次尝试,其最早的探索可以追溯到1911年。[2]不同时期美国所面临的安全威胁催生了不同的安全观和顶层协调机制,这些机制也在各个时期发挥了关键作用。1916年8月29日,军队拨款法案在国会通过,美国国防委员会(Councilof National Defense,以下简称国防委)成立,其主要职责为协调国防所需的资源和行业,提升国民士气,协调州一级和地方防务委员会的工作,研究战后重组和重建问题等。[3]

国防委的设立与第一次世界大战对美国国家安全的挑战和要求密不可分。一战爆发前,美国总统几乎成了协调政策的主要角色,这也是美国宪法赋予的权力,如宪法规定总统为“陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令”,并且在外交事务方面享有较大权力。[4]另一方面,由于美国奉行“门罗主义”,对全球事务的参与度并不高,军队规模不大,国家地理位置相对孤立,加上没有迫在眉睫的威胁,总统及其幕僚并没有协调工作方面的压力。然而,一战的爆发改变了这一现状。军事斗争的残酷性、复杂性和现代化要求美国升级已不适应要求的“总统独扛”协调制度。美国自认为本土不会遭到打击,因此精力集中在号召民众对参战的支持,[5]并主要通过新成立的国防委发挥协调作用。1921年6月,国防委停止运作。当时美国安全观更多迎合了一战的临时协调要求,并未形成全面的“大安全观”,协调机制的着眼点仍以经济动员为主,并且由于把国务院排除在协调机制之外,国防委更不可能形成一个综合性的安全、外交和军事协调机制,只能算得上是对之后协调机制的有益尝试和准备。此后,美国在顶层协调机制方面继续做出诸多尝试,如1940年成立国防顾问委员会(National DefenseAdvisory Council/NDAC),1945年成立国务院/战争部/海军部协调委员会(State, War, Navy Coordinating Committee/SWNCC)等。[6]

美国传统安全观真正接受挑战、“大安全观”思想逐渐形成并催生国安会的是在二战以后。二战后,国际格局出现剧烈变动,只有美国国家实力急剧提升,成为最富裕和最有军事实力的国家,坐上世界霸主地位。经济方面,二战对美国经济的刺激远远大于一战,[7]其国民生产总值从1935年的约886亿美元增长到1945年的1350亿美元左右(以1939年的美元价值计算),1940-1944年美国工业增长年均速率超过15%,[8]战后的“婴儿潮”也大大刺激了消费;[9]军事方面,美国在1945年武装部队人数达到1212万,其军队实力在全球独占鳌头,拥有海外军事基地484个,军火产值1943年高达375亿美元,而苏联只有139亿美元(以1944年的美元价值计算),此外,美国军事科技也处于绝对优势地位。[10]在这种形势下,美国国内主张“扩张”的倾向战胜了传统“孤立主义”的残余,认为战后美国应该担当起世界领袖职责,美国的利益与安全因此也与世界每个地区都有关联。[11]此后,美国形成新的“大安全观”思想,其实质就是意图提升美国对全球事务的参与,在新的国际形势下将国家安全范畴全面扩展到整个世界。随着欧洲传统强国在二战后的衰败,美国迫不及待地抢占世界各地留下的权力真空,再也无法满足于偏安一隅的传统外交和安全政策。然而,美国固然强大,“四面出击”的作风反而加强了其在国家安全上面临的风险和压力,在全球范围内出现了新的不安全形势。尤其是美国把苏联视作世界范围内的威胁,导致杜鲁门政府彻底改变了美国传统外交政策的设想。[12]正如杜鲁门1947年3月12日在国情咨文中所言,“无论是以直接或间接的侵略方式损害国际和平,都相当于破坏美国的安全。”[13]至此,美国的国家安全涵义进一步向全球拓展,并带有浓重的冷战色彩。

美国新的全球战略即“大安全观”思想,其一方面要求在国际上建立符合自身利益的国际组织和机制,如国际货币基金组织、世界银行等,另一方面促使美国各部门在涉及国家安全的政策上必须协调一致。而在此之前,美国军方、情报部门以及行政部门之间协调不畅,内斗严重,[14]最高层决策者亟需更为合理的政策协调机制,也需要更正式的机制在全球事务中更好地发挥作用,以满足美国“大安全观”思想的需求。虽然在二战期间美国成立了若干跨部门委员会,但委员会的多样性反而阻碍了合作的可能性,在很多情况下,这些委员会并没有直接为总统参谋,而是成为总统参谋的顾问。1945年,美国时任海军部长福莱斯特认识到美国国家安全面临迫切需求,同时意图将总统权力纳入机制化的跨部门体系,于是要求其亲信埃伯斯塔特研究如何建立新的国家安全机制,促使军事部门和其他政府部门能够有效合作、统筹协调,保卫国家安全。[15]随后,埃伯斯塔特在报告中建议成立跨部门的国家安全委员会以及中央情报局,其设想的人员构成和模式架构为后来设立的国安会做下铺垫。1947年,国安会根据《国家安全法》成立。至此,“大安全观”思想催生的国安会协调机制正式登上历史舞台,成为之后美国历届政府协调国家安全政策的顶层“标配”。

美国“大安全观”思想有一定借鉴意义,即从“内向型”国家安全战略朝“外向型”国家安全战略转变时必然会要求权力相对集中,特别是要求将原先较分散的军事、外交等与国家安全相关部门在国安委框架下紧密配合,并根据国家安全需要设计、协调政策。但从另一个角度看,由于历史条件和自身局限性,美国“大安全观”思想带有浓郁的“冷战”色彩,不仅将其国家安全线无限延伸,还暗藏称霸全球的野心。美国国安会成立之初由于受到“大安全观”冷战思维的指导,之后参与制定了不少极具冷战特点的对外安全政策,这一点必须引以为戒,如1950年出台的国安会68号文件就认为冷战关系到自由世界的存亡,要做好全球性长期斗争的准备。[16]简言之,美国国安会当年所奉行的“大安全观”仍然存在狭隘的弊病,并且以“实力换安全”、“扩张主义”为特征,对国安会制定、协调全面的国家安全战略并无益处,相反只会把将美国一步步推入冷战深渊。

此外,作为美国国安会思想基础的“大安全观”也没有停止前进和发展的脚步,在每个时期其内涵和外延都不断扩展,推动国安会进一步调整或扩容。因此,树立综合全面的国家安全观对于国安会的积极调整有着重要的指导作用。如奥巴马上台后,其任内政府就意识到美国所面对的是全球性、跨国性和多样性的威胁。奥巴马政府第一任国家安全顾问琼斯曾表示,必须扩大对美国国家安全定义的范畴,而不仅仅停留在过去的传统思维。国安会作为总统国家安全政策制定和协调机制,应拓展其职责,以应对更多挑战,如具有跨国性质的国土安全问题、恐怖主义、核扩散、网络攻击、能源安全、经济危机等等,[17]而这些都不可避免地与美国的全球策略息息相关。[18]在升级版“大安全观”的指导下,奥巴马对任内国安会做出调整。一是将能源部部长纳入国安会法定成员行列。二是新设白宫网络安全协调专员一职和网络安全办公室,并将其纳入国安会和国家经济委员会团队。网络安全协调专员向国家安全顾问和国家经济委员会主席汇报工作。三是将白宫国土安全办公室并入国安会体系。白宫国土安全办公室是“9·11事件”发生后由小布什总统设立的独立机构。2009年2月,奥巴马要求对白宫国土安全和反恐的组织结构进行跨部门评估,评估结束后奥巴马于5月份宣布合并上述机构。合并后,办公室主任向国家安全顾问汇报工作,但依然有权直接向总统汇报。国土安全委员会继续存在,但调整后通过国家安全顾问向国安会汇报工作。这一调整合并使得国安会人员数目达到240左右,几乎占据了白宫办公室人员数目的一半。[19]这些举措也证明了能源安全、网络安全和国土安全在美国国家安全观中的重要性不断上升,美国政府亟需更好地实现全球化背景下的政策协调,确保各部门在应对21世纪严峻挑战时能做到无缝连接,设计出更为全面的战略和政策。

二、“变”是贯穿美国国安会历史的主题词

美国国安会有着近七十年历史,观察其发展轨迹后不难发现,历届政府上台后都会对国安会进行或大或小的变化与调整,以满足美国国家安全对协调机制的需求。从变化的特点上看,主要可分为三个阶段。

第一阶段是自杜鲁门初创国安会直到其后任艾森豪威尔带领国安会走上机制化道路。杜鲁门时期,国安会成员对新机制的目的可谓“各怀算盘”。有的成员希望用国安会“规范”总统行为,有的则试图将其打造为英式超级内阁,甚至希望监督政府其他部门的工作,杜鲁门对此心知肚明。[20]由于担心国安会蚕食总统权力,杜鲁门在国安会初创时期很少与会,而朝鲜战争的爆发则成为分水岭。战争爆发前,杜鲁门参加了国安会60次会议中的11次,而从战争打响直到最后离任,杜鲁门只缺席了71次会议中的7次。[21]然而,总统和国务卿仍然在外交政策的制定中发挥核心作用,国安会更多是在具体的外交、军事和情报协调上向总统出谋划策。艾森豪威尔上台后对国安会进行了较大调整,设立了计划委员会(PlanningBoard)和行动协调委员会(OperationsCoordination Board)两个平行委员会,并在国安会内新增“国家安全事务特别助理”一职。其中,计划委员会是国安会最主要的子委员会,负责为国安会准备研究报告、政策建议和基本草案,从不同意见中形成可供选择的方案,并促进国安会的协调工作。[22]行动协调委员会的作用则是协助计划委员会通过国安会决定并监督执行,因此主要扮演汇报和监督工作的角色。艾森豪威尔本人则希望几位主要政策顾问之间能互相交流看法,并且鼓励下级官员发出不同声音,而不是追求一致意见。[23]因此,计划委员会成为国安会最重要的组成部分,而国安会也在艾森豪威尔任内基本形成机制化的组织架构。

第二阶段是从肯尼迪到里根执政时期,这一阶段国安会体现出摇摆不定的特点,国安会模式没有形成清晰的发展脉络,在不断调适中试图寻找自身定位。肯尼迪任内的国安会流程变得松散随意,没有固定的开会时间,政策制定基于临时应对,打乱了政策制定所需的战略连续性。在尼克松任内,国家安全顾问的权力不断膨胀,国安会也随之超越国务院,成为推动政策制定的主要力量。卡特政府在国安会和国务院之间游移不定,里根则对建立一个流程清晰的国安会机制兴趣索然,导致国安会不被重用,出台的政策支离破碎,没有延续性。在这段时间内,国安会从肯尼迪时期不够重视的边缘低位达到尼克松时期基辛格掌舵的权力高位,随后又滑落至里根政府时期混乱无序的低谷。国安会职能定位也在决策执行者和参谋两个身份之间摇摆不定。出现这种起伏波动的现象,一方面与美国各时期所面临的国家安全形势有关,另一方面则更多地受到总统执政理念、领导风格,以及国家安全顾问的地位和人际关系等因素的制约和影响,如肯尼迪不喜欢国安会的官僚风格,认为国安会应当更为灵活和个人化。这期间不同的国安会模式也影响了美国政府国家安全战略的决策和实施。

第三阶段是从老布什一直到如今的奥巴马政府,其国安会模式基本以“斯考克罗夫特”模式为样板,即三级委员会模式,分别是:部长级委员会,由国务卿、国防部部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席、白宫办公厅主任(白宫幕僚长)、国家安全顾问(担任该委员会主席)组成;常务副部长级委员会,成员包括次内阁各部委中次一级别的官员,由副国家安全顾问主持工作;最后一级为一些政策协调委员会,组成人员包括各部的高级官员。小布什、克林顿和奥巴马上台后沿袭了这一模式,但在国安会规模和相关机制建设上都较前任进一步扩容。如克林顿在1993年1月25日发布行政命令,成立了国家经济委员会(NationalEconomic Council)(以下简称国经会),[24]以协调国际经济政策,弥补之前国安会成员只处理外交和安全事务的局限。小布什上任后,对国安会的第三级委员会进行调整,形成了涵盖六个区域方向和十一个职能领域的政策协调委员会。此外,在“9·11事件”之后,根据小布什政府出台的2004年情报改革和防恐法案,[25]中央情报总监一职被新设的国家情报总监一职取代,国家情报总监成为美国整个情报体系的负责人,在国安会中也替代了原来中央情报总监(中央情报局局长)的位置。奥巴马上台后则继续对国安会改革,调整国安会法定成员,对国安会进一步扩容等。

从总体上看,美国国安会的调整变化提供了一些经验和教训。第一,国安会机制的发展演变绝非坦途,而是在曲折中摸索前进。国安会不存在一蹴而就或者一劳永逸的“完美模式”,从初创时期的不受重视、初露锋芒,到后来的迷失自我、定位模糊,到最后的职能扩展、羽翼渐丰,国安会在不断受挫和总结经验的过程中调试。其调试动力一方面来自美国在不同时期国家安全所面临的挑战,另一方面则取决于总统对国安会的重视程度和改革决心。第二,国安会对自我定位要清晰,必须明白自身是一个协调机制,不能仅仅成为建议方,或者异化为执行方。同时国安会不能只是在出现危机时才议事,不能沦为“危机委员会”,而要有长远眼光,能够制定一定时期内的战略计划。在国安会的发展历史中,肯尼迪时期的国安会就缺乏正式的流程形式和明确的前进方向,过于专注眼前动态而忽视长远计划,其任内的“猪湾事件”是反映这一缺陷的绝佳反面案例。[26]而里根国安会的人员则参与了不该参与的隐蔽行动,如在“伊朗门事件”中,国安会从负责规划和协调的总统行政机构沦落为国务院和中情局的附属物。[27]这些都为今后美国国安会该扮演何种角色敲响了警钟。第三,由于国安会成员由各部委官员组成,有可能会出现各部委争夺部门利益而忽视国家整体利益的情况,因此必须在实践中摸索出一条能够有效调和各部门分歧的国安会模式。然而,由于国安会一直处于变动之中,国安会的协调模式究竟是以一种较为固定的形态体现,如保持目前的“三级协调”模式、不因领导人的变化而出现大的波动,还是长期处于一种动态中的相对稳定、如何把握变动和稳定之间的平衡、避免“强部门、弱协调”机制的出现都是今后国安会发展将面对的挑战。第四,“一把手”的行事作风、管理风格、对国安会的重视程度及是否能够强有力地领导国安会,这些因素都决定了国安会能否发挥作用。如里根总统就对督促国安会发挥协调作用意兴阑珊,其任内国安会决策体系混乱无序,各个部门官员权责不清,内讧严重。与里根不同,奥巴马则十分重视国安会,国安会机制在涉及国家安全战略的决策体系中发挥重要作用。奥巴马政府国安会内部会议召开极其频繁,其中包括部长级会议和常务副部长级会议,总统有时会亲自主持会议,国安会并不是一个边缘化机制。前国务卿希拉里表示,2009年11月底前,国安会已就阿富汗问题召开过9次高级别会议;[28]前国家安全顾问多尼伦则透露,在2011年5月突袭本·拉登的行动前,国安会则召开了24场跨部门会议。[29]最后,国安会核心人物国家安全顾问以及其他重要部级官员的表现、自我定位、与总统的关系、对权力的掌控尺度等,也在一定程度上决定了国安会模式的成功与否。国安会是内阁各部门官员的“大杂烩”,而作为国安会的“大管家”,国家安全顾问扮演的角色尤为重要。从历任国家安全顾问的表现来看,大致可以分为“中立斡旋人”和“坦诚斡旋人”两种。[30]“中立斡旋人”只是将各部门意见统统交给总统去判断,至于部门内斗,纷争四起都不去操心。而“坦诚斡旋人”则会更进一步,主动协助总统协调各部门的意见,避免各部门陷入“公说公有理,婆说婆有理”甚至互相攻讦的局面。此外,国安会历史上不乏斯考克罗夫特这样左右逢源的国家安全顾问,但也出现过像布热津斯基和国务卿万斯之间的白热化竞争。国家安全顾问想要当好斡旋人,就必须避免内耗,不仅要当好总统的助手,还要处理好与其他国安会核心成员的关系。

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