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日本对缅甸经济援助:历史、现状与启示

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内容提要

缅甸资源、能源蕴藏丰富, 人力资源充足, 且市场潜力巨大。日本与缅甸关系的存续既有历史渊源也有现实需要。即便在西方主要国家制裁缅甸军政府的敏感时期, 日本也以民间援助等形式, 使双方维持了相对稳定的经济与政治联系。随着缅甸向民主化转型, 特别是昂山素季领导缅甸全国民主联盟 (NLD, 民盟) 取得执政地位后, 日本对缅甸经济援助和首脑外交更趋活络。日本对缅甸经济援助的确立、发展与调整, 显示其对资源和市场的一贯追求, 也反映了日本地区外交层面配合美国亚太战略, 彰显在东南亚、南亚地区的存在感以及制衡中国的多重目的。日本现政权强化对缅甸援助外交, 对中国处理与缅甸关系带来挑战。

[关键词]经济外交; 援助外交; 东盟共同体; 一带一路;

[作者简介]白如纯,中国社会科学院日本研究所副研究员

[文章来源]《现代日本经济》2017年第5期

缅甸地处中国和印度两大国之间并跨印度洋和太平洋, 战略位置十分重要。战后, 基于特殊的历史渊源, 日本一直把缅甸作为主要的亲日国家看待。即使在西方国家对缅甸军政府实施制裁期间, 日本朝野也与其保持了最低限度的政治经济联系。自20世纪60年代迄今漫长的半个多世纪, 日本一直是对缅甸援助最多的国家之一。1988年3月缅甸发生军事政变后, 西方国家对缅甸军政府实施制裁。尽管日本与西方一道暂停对缅甸政府开发援助, 但另一方面, 日本以改善民生为由, 维持对缅甸的经济援助 (参见表1) , 是西方主要国家中与缅甸联系最多的国家。

1961—2010年缅甸接受DAC (发展援助委员会) 主要援助国双边援助净流量

表1 1961—2010年缅甸接受DAC (发展援助委员会) 主要援助国双边援助净流量 单位:百万美元

2011年3月登盛就任总统后, 缅甸开启民主化改革及民族和解进程。2012年4月1日, 缅甸举行议会补选, 昂山素季领导的民盟获得联邦议会45个可选空缺议席中的43个, 成为议会第一大反对党。2015年11月, 缅甸举行全国大选, 民盟获胜并于2016年3月底成立新政府, 继续致力于民主化、民族和解以及可持续发展等领域的改革。在东盟共同体成立的节点, 日本希望在协助缅甸实现民主化和市场经济方面有所作为。在恢复、巩固与缅甸政治关系的同时, 日本政府希望与缅甸加强经济合作, 对内助推安倍经济学的目标达成, 对外配合美国亚太战略, 维护其在东南亚特别是湄公河流域的主导地位。

一、日本朝野对缅甸政治经济形势的评估

2011年后缅甸在政治、经济等领域实施了一系列改革措施, 逐步迈向民主化并重新融入国际社会。2016年3月15日, 缅甸联邦议会进行总统选举, 昂山素季的同窗好友、民盟资深成员吴廷觉高票当选, 成为缅甸半个多世纪以来首位非军人出身的民选总统。

缅甸政治经济形势的变化引起了周边国家乃至世界大国的关注。日本在东南亚尤其是湄公河流域具有影响力, 且与缅甸一直保持密切联系, 极其关注缅甸形势。日本朝野把缅甸定位为东南亚乃至亚洲最值得投资、也是最后待开发的地区, 从政府省厅到驻外派出机构、智库及民间组织均发挥各自优势, 为推动日本政府和企业开发与援助缅甸献计献策。

日本政府认为, 在政治关系层面, 应基于历史上形成的友好关系全方位强化双边关系。2011年登盛政权开启改革以来, 日本对缅甸的民主化和经济改革以及民族和解起到了推动作用;2016年新政权执政后, 缅甸的地缘政治重要性和经济发展的潜力凸显, 日本认为缅甸国内的稳定与地区的安定和繁荣直接相关, 提出缅甸是“共同拥有基本价值观的伙伴”, 将采取“官民并举支援缅甸新政权致力的民主化、民族和解及发展经济”方针。在经济领域, 日本认为2011年3月以后, 缅甸在完善投资法规、统一汇率、开放银行保险、整顿证券市场方面采取了一系列经济改革措施, 带动了能源、通信、制造业、不动产等领域的投资热潮, 以至于2012年至今, 缅甸维持了每年7%以上的稳定经济增长[1]。

日本政府注意到欧美各国均对缅甸的民主化给予了积极评价, 美国在2012年11月解除了除一部分宝石品目之外的商品禁运措施, 欧盟随后在2013年4月解除了除武器禁运之外的经济制裁。2016年3月诞生的新一届民选政府显示了欢迎外国投资、放松管制的姿态, 并于7月发表新经济政策, 10月制定了新投资法, 随后, 美国对缅甸解除了武器禁运以外的经济制裁。

除外务省等官方机构的宣传之外, 来自半官方乃至民间的这种推介、调研也佐证了缅甸作为“新宠”的地位和价值。“缅甸经济·投资中心”向有意投资缅甸的日本企业提供咨询服务, 例举缅甸投资的十大优势, 基本反映了日本朝野对缅甸国情的认知。

日本金融机构三菱UFJ于2015年6月发布调研报告, 该报告通过对缅甸经济数据的分析以及对亚太地区发展中国家的增长率比较 (参见表2) , 对进入21世纪以来缅甸的经济发展及对缅甸投资表示相对乐观的展望。同时, 对缅甸经济社会面临的课题做了谨慎、客观的分析。从表2的数据可以看出, 2000年至2016年, 缅甸的国内生产总值除个别年份低于中国经济增长以外, 在表2所列各国中基本处于领先地位。

2000—2016年亚太地区主要发展中国家国内生产总值 (GDP) 增长率

表2 2000—2016年亚太地区主要发展中国家国内生产总值 (GDP) 增长率

对缅甸经济进行预测, 报告认为民选政府成立后, 在经济开放、自由化以及外资流入、ODA (政府开发援助) 增加的大背景下, 缅甸的个人消费、外来投资将呈现上升趋势, 缅甸经济有望维持目前8%左右的高增长。但另一方面, 外资的流入将导致房地产价格和劳动力成本升高, 通胀压力增大。关于投资风险, 报告首先提到缅甸国内政治因素, 尽管当时 (2015年秋季前) 尚未举行大选, 但假定民盟取得选举胜利, 政权移交过程中出现纷扰, 也不太可能招致欧美再度对缅甸追加制裁。因为如果继续制裁和围堵缅甸, 将导致缅甸在援助和投资方面过度依赖中国, 这是欧美日所不愿看到的风险。

经济发展离不开吸引外资这个大前提。为此, 缅甸面临着改善投资环境、基础设施、法律制度、人才培养等方面的诸多课题。借助日元贷款进行基础设施改造, 将使仰光等大城市的商业环境在2020年前得到相当大的改善, 进入缅甸的日本企业数量将大幅增加。以日元贷款为核心的基础设施援助项目的增加和事业的推进直接关系到日本企业进入缅甸, 也关系到缅甸经济的走势[3]。

素季访日

二、日本对缅甸经济援助的经纬

作为最早与日本解决战后赔偿问题并建立外交关系的国家, 缅甸对于因赔偿问题与东南亚相关国家旷日持久讨价还价的日本来说, 具有十分重要的政治意义。从理论上讲, 经济外交既有利于日本推动自身经济的稳定发展, 也有利于促进区域繁荣与稳定[4]。日本由此正式重返地区外交舞台, 并逐步使东南亚地区成为日本资源、能源的重要来源地和商品市场。

日本与缅甸的经济关系确立与发展, 离不开二战期间受其扶持的缅甸精英阶层的配合。包括被称为缅甸独立之父的昂山和长期担任缅甸最高领导人的奈温等在内的“三十志士”, 曾在日本的庇护和资助下开展军事训练并从事独立斗争。在1942年至1945年占领缅甸实行军政统治期间, 日本也曾为不少缅甸留日学生提供奖学金, 其中很多人在缅甸独立后进入政界并担任要职。正是在这些亲日势力的协助下, 在两国没有正式建立外交关系之前, 日本就曾以低于国际市场的价格从缅甸进口数十万吨大米, 应对战后初期的粮食危机。作为“回报”, 日本把对缅甸的战后赔偿 (1954年11月) 及追加赔偿 (1963年3月) 用于帮助缅甸建设水库、水电站以及四大工业化项目 (轻型车辆、重型车辆、农机具、机电制造) 。即使在以美国为首的西方国家对缅甸进行经济制裁时期, 日本也以“人道主义”为名, 对缅甸给予各种援助。

(一) 军政府时期之前日本与缅甸经济关系

1948年缅甸独立后奉行自主外交, 拒绝参加美国主导的“旧金山和会”。因而未能依据该框架与日本展开外交接触。但日本与缅甸进行双边接触, 于1954年11月缔结“和平条约”并签署日本对缅“赔偿协定”, 缅甸成为第一个与日本完成赔偿谈判并实现外交正常化的国家。1963年3月, 双方缔结相当于“追加赔偿”的“经济技术合作协定”, 又于1972年缔结“航空协定”。

缅甸独立后直到奈温执政结束的1988年前, 是日本与缅甸关系稳定友好的蜜月期。与昂山一道得到日本资助的缅甸国家领导层与日本政客之间的私交甚好, 对奈温主政时代 (1962—1988年) 的两国关系产生了重大影响。1962年奈温发动军事政变后, 外国驻缅使节中只有日本大使与奈温继续保持联系。在东京有一个被俗称为“缅甸游说团”的组织, 成员包括安倍晋三首相外公前首相岸信介、其父前外相安倍晋太郎、自民党中曾根派系掌门人渡边美智雄等。基于高层人脉关系的左右, 带来日本对缅甸的巨额ODA, 既缓解了奈温发动政变后缅甸出现的经济危机, 也促进了这种基于政治精英个人感情之上两国关系的发展。

日本对缅甸最初的经济援助以解决战败赔偿的形式进行。1955年到1965年, 日本以货物和劳务输出等形式向缅甸支付了约2亿美元, 同时还提供了相当于5 000万美元的技术援助。1963年, 日本决定再向缅甸提供具有“准赔款”性质的1.4亿美元的资金援助, 促进经济和技术合作。日本第一次提供给缅甸真正意义上的经济援助即日元贷款是在1968年, 此时日本已经走上高速发展轨道。随着国力的增强, 日本以经济外交为手段谋求政治影响力的提升成为可能。

20世纪70年代后半期, 奈温政府为了缓和国内的经济和政治危机, 以开放姿态接受来自世界各国的官方援助, 这一时期日本对缅甸的ODA迅速增长。1976年, 东京举办了缅甸援助组织第一次正式会谈, 奈温政府向国际援助组织提出援助请求, 用于实现国家经济发展五年计划。在援助组织会议之后, 缅甸的官方经济收入迅速增加。日本则以“综合财政补贴” (1975年) 、“文化补贴” (1976年) 、“食品增产补贴” (1977年) 和“免除债务” (1979年) 等名目, 持续对缅甸进行经济援助。倘若没有来自包括日本在内的巨额外来经济援助, 奈温政府难以应对20世纪70年代至80年代的数次经济危机, 而日本在对缅甸的援助中扮演了最重要的角色。

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