(二) 军政府时期日本对缅甸的经济援助
1988年3月缅甸发生军事政变, 日本和其他主要援助国迫于美国的压力, 中止了对缅甸的官方经济援助。日本是缅甸的最大援助国, 日本援助的中止对缅甸经济的冲击极为严重。虽然日本随后恢复了小规模的基于人道主义的基本生活物资援助, 但日元贷款一直被冻结。日元贷款是此前缅甸ODA资金的最主要来源。1978—1988年间, 日本平均每年约向缅甸提供1.5亿美元的援助;1989—1995年间, 日本对缅援助的年均额下降到8 000万美元左右;1996—2005年间, 这个数值更是降到了3 500万美元左右 (参见表3) 。
表3 1969—2014年日本对缅甸政府开发援助 (ODA)
军政府统治期间, 在对缅关系上, 日本一边利用援助作为工具实行有限的压力政策, 另一边又保持对缅接触, 在经济制裁与接触政策之间折中。日本在缅甸问题上的两面性特点是其在国内各方分歧、日美基轴外交与亚洲独立外交、国家利益与价值观外交之间相互平衡的结果[6]。
(三) 双方政权更迭但日本援助如期
20世纪末缅甸加入东盟, 特别是进入21世纪最初的几年, 中国与东盟关系显著改善, 以东盟为中心的东亚区域经济合作蓬勃发展。2003年中国-东盟自贸区谈判启动, 日本对此备感压力。2006年, 安倍晋三曾在他的第一个首相任期内大力推行“价值观外交”, 并制定了所谓的“自由与繁荣之弧”外交战略, 缅甸即为该弧形线上的重要一点。
2011年缅甸民选政府成立后, 缅日双方关系显著改善。缅甸总统吴登盛和反对派领导人昂山素季于2012年和2013年相继访日, 缅甸朝野与日本的来往趋于热络。随着缅甸政府开启民主化大门, 2012年4月日本民主党野田佳彦内阁改变对缅外交方针, 重启包括日元贷款在内的对缅经济援助。2012年12月自民党夺回政权后, 时任副首相兼财政大臣的麻生太郎则在欧美之后, 于2013年新年伊始访问缅甸, 重申野田内阁对缅甸的援助承诺。2013年5月, 继1977年福田赳夫之后, 时隔36年安倍晋三以首相身份访问缅甸。安倍代表日本政府承诺, 继2013年麻生副首相访缅时免除3 700亿日元的债务后, 追加免除缅甸欠日本的剩余约2 000亿日元的债务。
三、日本对缅甸经济援助的新动向和特点
登盛政权成立后, 缅甸的投资环境大为改善。以美国为首, 西方主要国家基本上解禁了对缅甸的经济制裁, 包括日本在内的西方国家的援助随之而来, 电力、运输 (道路、桥梁、铁路) 、通讯、经济特区建设以及城市供水等生活设施基建活动纷纷开启。特别是日本政府重启日元贷款给缅甸带来的影响最大。随着经济制裁解除、基础设施进展、金融制度改革等带来了投资环境的改善, 激发了日本的民间企业对缅甸的投资热情。2013年度以及2014年度日本企业对缅甸投资额分别为41亿美元和80亿美元, 到2015年前半年累计投资达到566亿美元, 其中约70%的投资是面向石油、天然气以及电力部门。近年来, 日本企业对劳动密集型产业的投资也在增加, 对制造业的投资约占投资额10%左右的比例, 暂居投资领域第三位。日本企业中5亿美元左右的投资额已不鲜见。以迪洛瓦等经济特区基建项目开工、日本银行分支机构开设为契机, 可以想见将有更多的日系企业进入缅甸[7]。
对日本政府来说, 通过对缅甸援助加强双边关系, 除了争取缅甸发展提供的经济机会, 更为重要的是通过全面恢复与缅甸的关系重新获取对中南半岛乃至东南亚地区的实质影响力。为此, 安倍二次执政以来加大了对缅甸经济外交的力度。除积极开展首脑外交完善顶层设计之外, 日本各界尤其是经济产业界发挥其做事细致周到的一贯传统, 为日本企业尤其是中小企业提供优质服务, 包括对在缅甸投资、访问视察、寻找合作伙伴等方面提供信息以及各种后勤服务。
总体看来, 日本对缅甸经济外交主要有3个重点领域:一是改善民生 (支援少数民族贫困阶层、农业开发、区域开发) , 医疗保健, 防灾等;二是为支援民主化进程培养人才, 使其具有完善、应用制度的能力, 如接纳留学生、研修生等;三是发挥日元贷款的作用, 援助保证经济持续增长所需的基础设施建设, 包括能源、交通网等[8]。
安倍二次执政以后, 日本对缅甸援助呈现新特点, 其经济外交与政治安全相结合的意味浓厚, 与中国争夺影响力的图谋强烈, 配合美国亚太战略的用心明显。
(一) 以“金元外交”巩固合作关系
安倍二次执政以来, 日本已全部免除缅甸5 000多亿日元债务。另外, 安倍宣布向缅甸提供510亿日元贷款用于迪洛瓦经济特区的电力、港口建设及全国的扶贫项目, 提供400亿日元的无偿援助用于铁道建设和医疗保健领域。2013年12月, 借第二次日本-东盟首脑特别会议之机, 日本再次对缅甸提供总额为630亿日元的政府贷款。
日本对缅援助的1 540亿日元额度相当于2013年度缅甸政府全部财政预算的10%或相当于该国省厅级预算的27%, 并且该投入将惠及在缅甸的日本企业。安倍访缅时, 40余家大企业负责人随行。日产汽车一次性投资5亿美元, 成为缅甸最大的外资项目之一。2015年11月昂山素季率领缅甸民主联盟 (NLD) 取得压倒性胜利, 并于次年3月成立新政府。昂山出任政府最高顾问兼外交部长, 成为实际上的国家最高指导者。日本及时采取了继续援助缅甸开发的外交方针[9]。
(二) 谋求借缅甸发展助力国内经济
对于日本来说, 缅甸除了地缘优势、能源丰富和廉价劳动力等客观因素外, 2013年以来缅甸国内政治向民主化、法制化的推进成为重要背景, 有关外国投资法律的完善、成立经济特区以及外汇改革等措施, 使缅甸对外开放格局初步形成。根据美国智库的预测, 2020年之前, 缅甸国内生产总值的平均年增长速度可达6%左右。日本推行以政府援助为主要手段的经济外交, 主要目的是为日本企业进入缅甸提供机会, 也给无以为继的“安倍经济学”提供支撑。2015年4月, 安倍在一次国际论坛演讲中提到日本40年前援助缅甸的水电站项目“仍在发挥作用”, 意在强调日本的质量和管理对缅甸基础设施建设的价值。
(三) 凭借历史因素确立人脉关系
20世纪40年代日本曾帮助“缅甸国父”昂山等“三十志士”在静冈县的滨松地区做军事训练, 日本认为其对缅甸独立提供的援助是与将获得政权的昂山素季拉近关系的重要基础之一。2015年10月9日, 日本电视节目直播缅甸议会选举, 并专题报道昂山素季与日本的关联———留学京都大学并送其独子在日本公立小学就读;2013年访日时, 昂山素季曾寻访其父在日期间的旧迹等资料介绍。尽管从1977年福田访缅到缅甸领导人应邀访日 (参加2003年12月东京举办的日本-东盟特别首脑会议) 的近30年间, 两国首脑外交停滞, 但与西方主要大国不同, 日本与缅甸之间一直保持着部长 (大臣) 、厅局等高级别互访。
(四) 针对中国主动出击的意图明显
第一, 安倍例举40年前援助缅甸的水利设施仍在发挥作用, 借以强调日本项目具有的高质量、高效率等表现, 明显具有剑指中国的意图。鉴于中国对湄公河流域国家投资的大幅增加, 以及在政治与安全等领域合作的进展, 2015年度日本与湄公河五国首脑会议上, 日本提出希望与湄公河流域诸国成为“实现强大经济成长力量的湄公河地区的未来成长伙伴”的倡议, “欢迎与有关各国在构筑民主化、国民和解、法制、人权等领域开展合作”等表述, 暗含借协助缅甸推进民主化进程的幌子, 稀释中国影响力的图谋。
第二, 日本外务省对首脑会议的总结 (概要) 中, 表明“日本与 (包括缅甸在内的) 湄公河五国首脑会谈时, 重申在该区域深化海洋安全合作的重要性以及在该区域维护航行自由、航行安全、飞越自由的各自立场。双方在维护该区域贸易自由及根据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法及其基本准则, 和平解决该区域争端的各自立场”[10]。这与美国介入中国与东南亚个别国家在南海的岛礁争端、遏制中国维护海洋权益努力的企图如出一辙。
第三, 安倍在与缅甸的首脑会谈中, 就日本政府援助在军事安全领域发挥作用达成一致。日本认为长期以来缅甸军政府与中国关系密切, 对缅甸军方的介入成为继“支持缅甸民主化”进程之外, 制约中国影响力的另一个重要手段。
四、“一带一路”倡议下加强对缅甸外交的思考
缅甸是中国“一带一路”倡议中“21世纪海上丝绸之路”的重要国家, 也是陆上连接“中缅印孟经济走廊”的关键点, 处理好与缅甸的政治经济关系对中国地区外交具有重要意义。同时, 日本对缅甸经济外交针对中国的色彩日益浓重。为此, 在处理与缅甸、湄公河流域各国以及与东盟关系时, 日本成为中国地区外交重点考虑的因素之一。
首先, 注重提高效率、加强管理、把握质量。日本的明显优势是质量、技术和管理。早在20世纪60、70年代, 日本在东南亚掠夺式开发造成负面效应引起当地反日游行甚至暴动。福田主义出台后, 日本逐渐完善政策、措施, 国家及企业的形象得到改观并长期保持。日本的前车之鉴提醒我们, 在与各国合作和交往中要树立大局意识和全局观念, 立足长远, 注重把握细节, 提高办事效率, 遵守驻在国法律规范和国际惯例。
其次, 发挥地缘、人缘优势, 完善朝野交往。尽管日本标榜与缅甸关系的渊源, 但相较日本, 中国在与湄公河流域国家关系中更具有地缘、人缘优势。所谓中缅胞波情谊, 是日本望尘莫及的先天优势。在保持高层交往的同时, 应加强学者、媒体间交流, 加大援助互派留学生力度。人员交流是一把双刃剑, 利用得当可以加深情感、促进合作, 反之则可能因部分人的消极表现造成更大范围的相互厌烦。有关部门应加强对民间企业进驻的管理, 防止少数部门、企业不当言行对国家战略的实施带来消极后果。
第三, 巩固与周边外交的同时保持与日本的协调。尽管泡沫经济破灭, 经历长期经济萧条, 但日本作为世界经济大国、科技强国的实力依旧。经过长期经营, 日本取得了包括缅甸在内的湄公河流域乃至东盟多数国家的正面评价。包括缅甸在内的东南亚国家均希望日本、中国等各大国在2015年宣布成立的“东盟共同体”建设中发挥积极和建设性作用。中国的发展离不开和平的周边环境, 在处理与东盟的关系中, 应与日本保持协调、推进合作, 避免在东南亚、湄公河地区基础设施建设中各自为战的恶性竞争。
第四, 升级次区域合作, 助推“一带一路”倡议。推进“澜沧江-湄公河”合作机制必须面对日本这个中国在大湄公河次区域最强有力的竞争者。2015年11月12日, 由中国倡议举行了首次“澜沧江-湄公河”外长会议, 2016年6月“澜湄合作”首届领导人会议成功举办, 标志“澜湄”合作机制诞生。对于湄公河流域多种合作机制并存的现状, 应强调这是对既有的大湄公河次区域合作机制 (GMS) 的补充, 使其成为克服次区域合作中“离心力”的有益尝试。大湄公河次区域合作面临的机遇和挑战, 要求中国负起大国担当, 与相关国家共同打造以“开放、包容、均衡、普惠”为理念的次区域合作升级版, 为“一带一路”倡议的顺利推进创造有利的周边外交环境。
参考文献
[1]外務省.ミャンマー連邦共和国(Republic of the Union of Myanmar) 基礎データ[DB/OL].[2017-03-18].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/.
[2]ミャンマー経済·投資センター.ミャンマー投資メリット[DB/OL].[2017-03-18].http://www.jmeic.org/toushi-merit/.
[3]三菱UFJリサーチ&コンサルティング.ミャンマー経済の現状と今後の展望——動き出したアジアのラスト·フロンティア[R/OL]. (2015-06-01)[2017-03-18].http://murc.jp.
[4]贺平, 陆诗怡.中日经济外交的区域权执相争:分径与合流[J].日本学刊, 2017(2) :102-117.
[5]日本外务省.ODA国別地域情報[DB/OL].[2017-03-29].http://www3.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/kuni/index.php.
[6]范宏伟, 刘晓民.日本在缅甸的平衡外交:特点与困境[J].当代亚太, 2011(2) :127-146.
[7]西澤信善.ミャンマー-ODAで整備の進む投資環境[J].BusinessLabor Trend, 2015 (12) .
[8]日本外务省.ミャンマーに対する我が国ODA概要[DB/OL].[2017-04-15].http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000142134.pdf.
[9]白如纯.安倍政权强化对东盟外交的台前幕后[J].当代世界, 2014 (3) :21-24.
[10]外務省.日本ミャンマー首脳会談[DB/OL].[2017-04-15].http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page1_000118.html.
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