2015年8月23日下午5点，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，养老金入市在本周日靴子落地。这份文件发布日期与国务院内部批示日期相差5天，距离征集意见稿首次面向公众56天，但这一方案实际上已经热烈争论了长达近10年。

办法规定，养老金入市，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例不得高于资产净值的30%。据此前人社部相关负责人表示，在3.5万亿养老金结余中，预留一定支付费用后，可以纳入投资运营范围的资金总计约2万多亿元。

中国社会科学院世界社会保障中心主任郑秉文认为，因为统筹层级低、需要层层协调的关系，这笔资金完全进入股市需要几年时间。他预测，第一年能够收上来投资的，可能不到1万亿，也就是入市资金3000亿左右。

南方周末记者对比国务院批示稿与人力资源与社会保障部、财政部联合发布的征求意见稿，只增加了两条内容，一条警示资金市场的灰色操作，一条为管理人员戴紧箍咒：

“第十二条：国家对养老基金投资实行严格监管。养老基金投资应当严格遵守相关法律法规，严禁从事内幕交易、利用未公开信息交易、操纵市场等违法行为，严禁通过关联交易等损害养老基金及他人利益、获取不正当利益。任何组织和个人不得贪污、侵占、挪用投资运营的养老基金。”

“第六十七条国家工作人员在养老基金投资管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究责任。”

二十年损失1300亿

入市的养老金，是指基本养老保险基金，包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民的养老基金。上述管理办法规定，各省、自治区、直辖市养老基金的结余额，可预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托国务院授权的机构进行投资运营，是谓“入市”。

养老基金结余，是指收支相抵后，趴在政府账面上的余额。2014年末，全国的余额达到3.5万亿元。

目前它们大部分仍由市县级政府管理，存在银行或是购买国债，其中存银行占绝大部分。1993年以来，全国基本养老金年均收益不到2%，而CPI（居民消费价格指数，反映通货膨胀或紧缩的程度）年均复合增长率高达4.8%。也就是说，养老金增值的速度跑不赢通货膨胀，在大量贬值。

据郑秉文测算，自1993年以来，我国养老金结余贬值近1300亿元。

实际上，养老金结余的迅速膨胀是在近十年内完成的。

南方周末记者查阅人社部官方网站的每年度统计公报发现，养老金结余数据1993年才只有254亿。十一年后的2004年，达到2974亿。再十年后的2014年，又涨了超过10倍，达到35645亿。

二十年时间，我国的养老金结余上升了两个数量级，直到去年末形成的3.5万亿。

养老金结余数增长如此快速的主要原因之一是养老保险覆盖面的扩大。2004年末，全国参加基本养老保险的人数为1.6亿，占当年全国人口的12%。十年后的2014年末，全国参保人数为8.4亿，占当年全国人口的61%。

另一个重要原因是财政补贴的大力介入。根据人社部公布的数据，2004年各级财政补贴养老保险基金为614亿元，2014年上升为3548亿元。其中，中央补贴占多数。自2003年公布财政补贴数据以来，只有2003-2006年这四年公布了中央与地方的补贴金额，中央补贴约占财政补贴总额的80%—90%。

郑秉文认为，财政补贴是基金规模高速增长的驱动力。“现在的结余有几个原因，其中重要的原因是财政补贴，补贴的理由是有的地方有缺口，有缺口是因为统筹层次低。统筹层次高，财政就不用补钱。直接关系的是来自于制度的设计”，他说，“值得哪一天改了就不需要财政不贴了，基金的规模增长速度马上下来了。”

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