四、美国国防战略规划流程

国防战略规划的重点是：军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力，“使用”就是部队的部署与行动，旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险，军队建设也有其内在风险，为了消除内在风险、提高效率，美军在建设方面成功实施了“规划—计划—预算—执行”（PPBE）的管理方法，其本质就是有效利用资源的一种方法。

“规划—计划—预算—执行”（PPBE）方法是1961年麦克纳马拉（Robert S. McNamara）任美国国防部长时，由黑弛（Hitch）引进并发展成为计划预算制度，其功能在于协助达成目标，设计最具成本效益的计划，因此，也是系统分析方法在军事上应用的源流，它始终与军事战略规划相结合。发展至今，已广泛应用，成为国防资源分配的工具，参见图3。

图3：“规划—计划—预算—执行”（PPBE）系统流程示意图

根据美国国防部的相关文件“规划—计划—预算—执行”系统（PPBES）的最终目的是——在有限的财力下，为作战司令官提供军力、装备和支援的最佳组合，在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略，最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案。

美军在2001年《四年防务评估》后，重点提出了基于能力的建设问题，即应该具有什么样的能力来应对挑战。

军队的能力也即战斗力，是通过对潜在对手的评估和对自身的评估来进行战略上的决策。1973年成立的美国国防部净评估办公室，就是为此目的而设立的，根据国防部文件DOD Directive 5111.11规定，净评估主任是国防部长的主要助手与顾问，他负责对美国现有军事实力、发展趋势以及未来的能力与潜力进行净评估，并与其他国家军队进行比对，以识别未来美国所面临的威胁与机遇。

作为早期兰德公司的研究人员，安德鲁.马歇尔（Andrew Marshall）在兰德公司发展出净评估方法，并于1973年出任第一任净评估主任，活跃至今，被誉为美国国防部的尤达，弟子包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级人物。由于净评估办公室需要对自身和对手有着清楚的认识和了解，情报方面的工作是非常关键的，因为错误的情报将导致错误的判断，这也是净评估办公室非常神秘的原因，它是美国战略情报分析的集大成者。

军队是通过资金支持来实现发展的，也即通过PPBE的整个过程来实现之，PPBE实际上不过是“战略规划+财务管理”的模式而已，良好的PPBE系统难点并不在财务管理上，毕竟财务管理是非常成熟的现代管理方法。难在战略规划上，战略规划的优劣决定军队建设的好与差。

在逻辑上，PPBE是在战略指导下进行的，它们的关系如何，美军也做了一番研究，图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系：

图4： PPBES规划阶段战略流程图

图4 较好地说明了如何将战略与规划相连接，以完成基于战略视角的军队建设，即在国家安全战略框架下制定国防战略，通过四年防务评估来对国家军事战略进行审核，审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施，一是军队发展指导，实际上就是各军种自身的发展规划，这种规划分为长期和短期计划，通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、人员工资等，可事先进行预算规划，变动不大，而且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项目，通过划分时间阶段来实施，如大家所熟知的美国陆军的数字化项目、未来战斗系统（FCS）项目，都是如此操作的。前者开始预算很少，分项目也少，通过不断追加，最终演变为今天的美陆军作战信息系统；而后者则开始预算很多，分项目也很多，但最终除少数子项目外不得不叫停，毕竟，经过分析发现其投入和产出不成比例。

《参联计划建议》是美军自身建设中富有特色的一个文件，重点是军种联合，因为各军种有自己的发展计划和指导，但需要联合，1986年国防部改组法的出台，就是各军种自行其是、造成拯救伊朗人质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于口头，而是需要实际的行动和协作，需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要，主要是为了对战区联合行动提出主要指导方针。各战区依据此指导来进行联合演练和制定相关行动方案。

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