Half the truth is often a great lie.

规划为什么会失败

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生态系统和城市是复杂的系统,本质上是不可预测的,甚至是混乱的。这个术语是在混沌理论意义上使用的。对于一个混沌系统而言,即便是它短期的未来,也是不能准确预测的,因此,任何对长远未来进行规划的企图将会遭到失败。

无论何人,如果他们说自己能够对某座城市或某个地区制订一份全面而长远的规划,那么必须假定:

  • 他们能够收集自己所需的事关规划区域内土地、修缮,以及拟建项目和替代项目价值与成本的所有数据;
  • 他们能够准确地预测这些价值和成本在未来将如何变化;
  • 他们能正确理解区域内各组成部分以及各项活动的所有相互关系;
  • 他们能够足够迅速地完成这一切,以便这项规划在制订完毕时仍有意义;并且
  • 他们将不受政治压力的影响,并且能够客观地克服自己的个人偏好。

想想看,有这么一个市区,其中有100万人口和100万件财产,其中,每件财产可用于几十种不同的目的,每个人对每幅土地的潜在用途有不同的价值,而这导致了数以万亿份的不同数据可供收集。此外,交通等基础设施(这100万人当中的每一个人将各自对其中每一件设施进行评估),随着时间推移所产生的口味和流行趋势的变化,以及对不同设施的不同使用对邻近其他设施所产生影响的方式,都增加了这些数据量,从而使数据上的要求量达到10的15次方之多。没有人能够收集或理清这么多数据。

面对如此海量的问题,科学而理性的规划师怎么办?答案是:他们简化问题。

他们盯住一两种资源,而非为所有资源制订全面规划。
他们依赖先入为主的观念和最新的规划流行风尚,而非依赖对各种资源之间实际关系的衡量。
他们设想自己想要什么并试图把这种设想强加给未来,而非预测未来。
他们屈服于强大利益集团的压力,而非找出该地区的人们真正想要什么。

在《美国大都市的死与生》(The Death and Lifeof Great American Cities)一书中,简·雅各布斯把规划制订称为“伪科学”。这一称谓今天仍然正确,这并不是因为规划师有任何缺陷,而是因为规划师所作出的承诺根本不可能得到信守。结果,规划以对规划师所规划的城市和地区所作之恶远多于所施之善而告终。

激进教条还是理性决策?

设想一下存在一个免受政治影响的世界。设想人人都有最好的意图。设想最敏锐的专家随时为你服务。可能作这样的规划吗?也就是说,一个聘有这样专家的政府部门,是否有可能为你所在的城市、地区或江河流域等大面积土地制订一份长期而全面的土地利用规划?许多人认为答案是肯定的。“规划不是激进主义”,规划师说,“而是理性决策的制订,这个国家是时候抛弃对规划的畏惧并接受它的好处了。”然而,在历史上很少有证据表明政府控制式的、集权式的规划制订是管用的。苏联之所以遭到了轰轰烈烈的失败,并不因为它是一个共产主义国家(这是生产资料共有意义上说的),而是因为政府把所有生产问题都交给规划师。但是,尽管如此,上述对规划的辩护文章却是苏联垮台5年之后写的。

成功制订规划面临几种技术障碍。这些障阻碍了规划工作在苏联发挥作用,并且对美国的规划师而言,它们恰恰是同等程度的难题。

  • 数据上的难题:制订规划需要相比于能够及时收集到的数据还要多的数据,以使数据对规划师有用;
  • 预测上的难题:规划师无法预测未来;
  • 建模上的问题:规划制订所需的模型需要足够复杂,从而对规划制订有用,但是这些模型过于复杂,任何人都难以理解;
  • 变化速度上的问题:现实变化的速度大于规划师所能制订规划的速度。

数据上的难题

伯纳德·西甘教授是一位法学家,他指出,土地利用规划师必须针对每一地块考虑“兼容性、经济可行性、物业价值、现有用途、毗邻和附近用途、交通、地形、公用事业、学校、未来成长、资源保护和环境等问题。”单单确定地块在当下的经济可行性一项“就需要一场可能花费数千美元的市场调研。”制订规划需要数据,并且,要确保一项规划既有效又公平,简直需要天量的数据。

一小片城市郊区可能有上千幅地块,一座大城市可能有数十万幅,而一个特大城区则可能有数百万幅。任何一幅给定的地块可以用于数十种不同的用途:不同批量的单户家庭住宅,不同密度的多户式住宅,小型、中型或大型零售商业区,低层、中层或高层办公楼,轻型、中型或重型工业,开发成熟区或未开发空地,如此等等。

任何规划制订部门都没有对其辖区内全部地块的全部用途进行市场分析所需的预算资金。但是,规划师声称,他们能够确定整个区域内大多数或所有地块的最佳用途,并且不只是现在的最佳用途,还包括未来许多年的最佳用途,不只是考虑到市场因素,还考虑到社会、环境等非市场因素。

如果获得土地利用所需数据量大得令人怯步,那么交通数据要求则是不可能完成的任务。交通规划师不仅必须与无生命的土地打交道,还必须与人打交道,他们的偏好和口味各种各样,差别很大。这种多样性是这样的:大多数人每天短途出行好几趟,去不同的工作、学习、购物、家庭、娱乐所在地。想想看,有100万人几乎每天数次离开大约40万个不同的家庭,赶往类似数目的不同的目的地。没人能够收集到弄清所有这些出行所需要的数据。

许多规划师主要依赖于由他们的塔层式官僚机构所提供的信息。当信息被官僚机构筛选之后,其中很大一部分必然被冷落。规划师所构建的模型,仅仅涵括各底层官僚机构所能获得信息当中的很小一部分。在每一层级的官僚机构,怀有各自目的的官员们趋向于传送他们认为有利于促成这些目的的信息,恰如安东尼·唐斯所指出的,“每一名官员趋于扭曲由其向上层官僚机构传送的信息,包括夸大有利于自己的数据,而最大限度贬低对自己不利的数据。”

规划师通过把东西凑合成若干层级以及为每一类别平摊数据的方式简化他们的数据收集难题。土地利用规划师为波特兰市区制订50年规划时,他们把土地用途凑集成10大类型,其中只有两类,即“内住区”和“外住区”,反映了城区内住宅用地的所有多样性情况。这种凑集式分类所丢失的细节是触目惊心的。然而,自1995年开始投入实施以来,波特兰所制订的规划已经给波特兰地区居民的生活产生了巨大影响。

预测上的难题

规划师通常为未来10年或更长时间制订规划,一些规划甚至被夸张地称为“20年规划”或“50年规划”。如果这类规划要有价值,规划师必须能够准确地回答如下一些问题:

  • 未来将会有什么样的技术?
  • 土地、能源等资源的成本是多少?
  • 个人的口味和偏好会如何变化?
  • 人们将如何获得收入?

这种问题,没有人能有信心作答。然而,即便这些问题当中一个问题都未被准确回答,那么任何以此为基础的规划也可能是完全错误的,从而把人们禁锢于昂贵但不必要的政策和方案之中。尽管绝对需要准确的预测,规划师仍然必须面对并不骇人听闻的未来法则的拷问:

规划师对未来的洞察力与其他任何人一样糟糕。

所以,身处当下而声称意在给未来的人们造福的政府规划对他们不可能有任何意义。

比如说,我们设想一下,在1950年为你所在的城市制订50年规划。

  • 几乎没有人坐过飞机,也没有人坐过商用喷气飞机;
  • 几乎没有人使用计算机工作过,甚至最有远见的科幻作家也未曾预言微型计算机或因特网的出现;
  • 几乎没有人有财力定期打长途电话,甚至没有人打过直拨长途电话;
  • 几乎所有的已婚妇女都不上班,并且薪酬最高的职位被男人把持;并且
  • 其他一些国家没有能够和美国比肩成为制造业重地,并且从来没有人从日本、韩国或中国进口晶体管收音机。

以1950年时可得的信息,你为2000年制订的规划将建造出太小的机场和太大的火车站。你会认为高通讯成本将迫使工作(的人们)紧紧聚集在一起。因为你会想很少有已婚妇女会上班,所以你所规划的住房将会只有一个仅供停靠一辆汽车的车库。你会以错误的比例配置蓝领职位和白领职位,而你永远不会想象会有很多人想要一间家庭办公室。

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为制订规划所做的预测令人生畏。但“预测的技术复杂性其实很误导人”,加州大学规划学教授马丁·瓦兹说,“虽然方程式、计算机和巨大的数据库给预测带上‘科学’的光环,从而在政治舞台上给他们装扮上一定的权威性,但是作出预测所需要的最关键的数据往往就是关于未来的假设。”瓦兹承认,这些假设“永远不能够为人们所确知。”

瓦兹补充说,“社会科学家、工程师和规划师往往倚重预测者,这几种人所受的教育和职业身份建立在技术性方法技能之上”。虽然我们能够培训他们,使他们学会运行复杂的计算机模型,“但是我们并不(并且很可能做不到)教育他们做出更好的预测。”

由于预测者对这些假设非常敏感,民选官员或政治任命官员很容易通过引导规划师使用特定假设而为自己“造假账”(cook the books)。瓦兹说,预测所具有的明显的复杂性通常被用来“对公众隐藏这样的一个事实,即包含在预测之中的假设可被选择用来促进某些行动,从而达到政治目的。”。“一位聪明的同事向我指出”,瓦兹继续说,“同意她的建议的政客从未就她的假设提出过质疑,而那些反对她建议的政客却几乎总是质疑她的假设。”

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