Half the truth is often a great lie.

财政与仁政:超稳定模式的治理难题

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晚清重臣李鸿章晚年曾有一番著名的感慨,自嘲“办了一辈子的事”,却从未能“实在放手办理”,大抵只是事急时想办法暂图敷衍一时,“如一间破屋,由裱糊匠东补西贴”而已。只不过这在局势尚无太大挑战时,“即有小小风雨,打成几个窟窿,随时补葺,亦可支吾应付”,但在面临“三千年未有之变局”时,终究左支右绌,无法有效应对——因为说到底,这需要中国完成脱胎换骨的现代化转型。

虽然这说的原本是政事,但借以描述清代的国家财政制度,同样可谓丝丝入扣。像所有农业社会的王朝一样,清政府的最主要收入来源是田赋,也因其重要性而被称为“维正之供”;但问题在于,这是一种固定的土地税,无法因应社会变迁和重大挑战,其结果是人们在现实中不得不采用各种变通的法子来勉强敷衍。尤其到了晚清军兴和洋务运动,各项现代化事业都急需资金,而中央却无法通过加增田赋正项来筹款,在倒逼改革的形势之下又无力因应,这一传统制度也就此走到了尽头。可以说,清代田赋制度的兴衰本身就是中国现代转型的最好缩影,折射出这个农业文明社会中的各种问题,也最典型地体现出其转型之难。

裱糊匠困境

作为一项制度,田赋最突出的特征是其静态的制度设计。因为田赋征收的标准是根据地亩,与户口、收益并无直接关系。举例说,张三家有两亩田地,税额就根据其土地大小肥瘠折算,至于他投入肥料、人力,又或旱涝,最终造成每年收成起伏,税额都固定不变,也不会因为他子孙添丁而多缴田赋,此即康熙时确定的“滋生人丁,永不加赋”的“仁政”。

不难看出,这一制度如欲成立,前提是社会变动极小,因为除了新开垦土地,否则在理论上田赋的额度是无法增加的;矛盾的是,它本身所提供的制度激励,又加剧了这一困境,因为既然添子添孙不会导致“加赋”,那么人口增长也就自然随之而来,连穷山深谷也被开辟略尽,要增加田赋正项更难上加难。这在平日尚可,但遇到大灾、战乱等重大变故时,就不免穷于应付。然而,最棘手的还是那种渐进、累积的变迁:人口增加/流动、农业产量提高、物价波动、土地买卖都会不同程度上影响社会生活,然而此种税制却无法对此作出相应调整。

日本学者岩井茂树曾以“原额主义”来概括明清时代财政结构的特征:由于僵硬而固定的正额财政收入无法弹性、动态地回应社会变动与经济扩张的需要,当社会发展、国家机构职能扩大时,新增的财政需求就必然被迫在正额之外另谋出路。其结果是导致一种双重的现象:一方面是几乎一成不变的田赋正收,另一面则是具有很强弹性的额外财政。这种制度安排的命门就是对重大变故缺乏准备,所谓“事急从权”,有事时所能赖以敷衍过去的,就只有一系列的权宜之计。

简言之,这种僵化的财政制度日益落后于现实状况,势必造成一种“裱糊匠困境”:一个官员既要完成上级的任务,明面上的正式制度不足应对却又不准变更调整,那他就不得不东贴西补,通过亏空、挪移、浮征等各种复杂的非正式经费体系来保障基本的运作。王业键断言:“地方政府所需经费的80%或90%不得不依靠各种附加税去获得。”按黄仁宇的说法,这意味着现实运作中出现两个“不可调和的极端:原则上不折不扣地遵从严格的秩序,而事实上却是越来越多的对该原则的侵犯”。

可以想见,由于历史变迁的累进效应,越到后面,早先定下的规矩就越难执行,就好像小时候合身的衣服,随着身形长大就越来越捉襟见肘。或许也因此,此前王业键的名著《清代田赋刍论》所讨论的时段是1750-1911年间,因为正是从乾隆中期开始,这一问题变得严重起来。周健这本《维正之供》所讨论的时段近似,稍稍提早到雍正中期的1730年,恐怕正是因为此时摊丁入亩、耗羡归公,使原本非正规的经费合法化了,清代田赋制度的基本框架也由此奠定;然而演变到后来,火耗已等同于正项,人们只能重启循环,再度寻找非正式的手段来弥补制度规定与现实之间的落差。就此而言,这一“乌托邦式的制度设计”几乎从一开始就埋下了无法解决的问题,而此后的近两百年基本上就是一部不断补漏洞、直到再也无法补上为止的历史。

以往对清代田赋制度和国家治理的研究,大多在两个层面展开:一是采取社会史的视角,注重国家与社会之间的关系;二是财政史的旨趣,着眼于中央与地方之间田赋收入分配、财政管理的问题。但如果把视野放宽到清代中晚期长达两百年的尺度,或许也可以体会到,田赋制度的兴衰同样也可说是中国从传统体制向现代转型的晴雨表。

多层级的权力博弈

清代田赋制度在执行中的这种“裱糊匠困境”,有助于我们理解一个看似矛盾的悖论:传统帝制时代的王朝财政制度按说是集权的,但现实中却不得不保持一定程度上的分权;而近代太平军兴,权力按说已下放到地方督抚手中,但就国家的财税汲取能力而言,却得到了大大提升。这是因为,虽然清代的财政管理以高度中央集权为基本原则,但按弗朗西斯·福山在《国家构建》中的界定,其国家行为范围很广(理论上是无限的),在现实中的执行力则受到各种限制;而晚清厘金、关税等一系列财政改革,虽然对中央权力有所制约,但地方政府的权力范围却无形中扩大了,其执行力则大大提升。这意味着,对于晚清的百姓来说,自己所遭受的横征暴敛很可能更严密、也更无变通之道可以躲避。

这两个时期因为分属古代史和近代史,其差异性在学界一直习以为常,《维正之供》打通了其中的隔阂,发现其中贯穿始终的变迁线索,但却似乎反过来低估了近代国家能力的增长。因此,他强调清代的财政管理都受到治理成本与技术的限制,在现实操作中不得不下放权力,依靠地方完成赋税征收。用马寅初的话说,中央拥“集权”之虚名,地方收“滥权”之实惠。周健则认为这一兼有“集中”与“分散”的管理模式是户部-省-州县等各级政府间的“包征包解”。类似的治理模式,实际上不仅限于财政,社会学家周雪光称之为“行政发包制”,即中央提出目标,由各地结合实际,灵活完成。然而这种非正式的“分权”,并非西方那种权责明晰的“分权”,因为理论上清代一切收支均属“中央财政”而不应存在“地方财政”,地方既非权利主体,在现实中仍然没有独立的、制度化的权利保障,那么地方各级政府如欲解决自己的经费问题,仍须在灰色地带另找办法。

循着这一思路,我们或许也可以对晚清的现代转型有一个新的认识:中央权力之所以下到地方督抚手中,原因之一是地方在社会动员、制度变革等方面,比朝廷的应对更及时、更灵活,也更有办法开拓潜在的新财源,由此能更好地应对挑战。近代的厘金等一系列新税种和财政变革,大多起于地方,为地方督抚坐大奠定了财政基础。正因为中央与地方之间财权、职能不明,并不存在“国家之事”与“地方之事”的区别,因而原先朝廷有权征用任何地方收入,但局势变化时,地方督抚也可以反过来暗中侵蚀中央权力——乍看情形大变,症结却仍是双方权责边界模糊。

在帝制时代,君主无须任何理由来为自己分配资源的做法辩护,因为他的决定即是天意。这也意味着地方各级缺乏正当理由来为自己争取利益,因为理论上它们都不应抗拒这一决定;然而它们毕竟又有自己的利益需要维护。由于“利益”是不能公开活动的,也没有正式渠道可以为自己争取,理论上不应存有“私心”,因而上级也不会付出激励成本以促成个人利益与组织目标一致,最终反而使得这些博弈更隐蔽化,建立盘根错节的非正式机制来保护法外的既得利益。这实际上鼓励了在现实运作中,采取种种“弱者的武器”,钻空子、能闹事、傍权势,因为不如此就无法维护自己利益。就像清代漕粮负担,大多落在那些既无权势、又不“滋事”的“安分小民”头上,所谓“收漕一事,原属欺善怕恶”。

这些现象,都表明当时的中国仍非一个现代国家,其分配、交税所依据的与其说是普遍意义的法律秩序,倒不如说是根据不同层级之间复杂的权力博弈。《法国对突尼斯保护权的起源》一书中说,19世纪时的突尼斯在向内陆部落征税时,“越是小的部落越要定期纳税,而大的部落则要政府每年同它们讨价还价甚至动武,才征收到实物或现金”,这反映的是双方权力的对比:“直接税的征收反映了一种封建制度,人民不是按照假定的或真实的收入来纳税,而是相反,根据他们的势力或对抗的能力来决定。”在这一意义上,晚清督抚控制下的“省级财政”的形成,折射出的是中央-地方权力关系的消长。

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