中国的南海“断续线”主张及海峡两岸对线内所持“历史性权利”主张并未如美国的“大陆架”、“专属经济区”及南美国家的200海里领海权等主张那样上升到“公约”中。虽然南海“断续线”主张的确立是在中国成为战后新的国际体系一部分之后正式公布的，但是彼时民国政府忙于内战，无能力也无意识将“断续线”主张内化进国际社会正在形成的新海洋机制中，仅以出版地图的方式向国际社会表达了中国的主张。新中国成立后，受世界范围内东西方对峙和冷战环境的制约，被国际体系拒之门外[36]。因此，即使中国政府就南海“断续线”发出了自己的声音，也没有将主张内化进国际机制的途径和渠道。这一时期，国际海洋秩序以1958年日内瓦四个公约所确定的规则为基础[37]，但总体上反映和维护的还是传统海洋大国的要求和利益[38]。直到1971年联合国代表大会通过决议，恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，中国才真正开始融入战后国际体系和拥有参与国际机制建设的机会。如今的国际海洋秩序以“公约”为体现，而“公约”源自1973年开启的第三次联合国海洋法会议。此次会议是中国恢复合法席位后第一次参与大规模国际海洋机制构建进程。不可否认，中国在有关海洋权利和海洋利用诸多方面提出的正当合法主张成为了公约规则或得到了公约规则反映[39]。但是，由于中国国内“文革”局势的影响及参与国际机制构建经验匮乏[40]，南海“断续线”主张及“历史性权利”未能在“公约”中得到明确体现，也即南海“断续线”主张未能上升到国际机制层面，如同“大陆架”、“200海里专属经济区”一样成为国际社会尊重的一项规范[41]，而是继续停留在“自我传播”阶段。
在“自我传播”阶段，南海“断续线”主张获得了“历史性巩固”。但随着南海局势的发酵，南海“断续线”主张不仅未能获得更多的默许或承认，反而越发遭到指责和批评。这不仅包括南海周边东南亚其他争端方国家及把持着国际话语主导权的美国，还包括国外学术界。对南海“断续线”的质疑和责难则在很大程度上遏制了南海“断续线”的正面传播。当然，在国际舆论中也有关于“断续线”国际法理价值和地位的正面、真实和有益的探讨[42]。但相比之下，东南亚相关争端方及美国等西方国家对该主张的质疑和诟病越来越多，至今仍占据着国际舆论的主流地位。由此来看，南海“断续线”主张的对外传播面临着很大的挑战，而中国在国际舆论中近乎“失语”的态势也进一步削弱了中国在南海局势中的话语影响力，不利于中国国家形象的维护。
此外，在南海“断续线”的“自我传播”中，中国在该线的性质、法律地位方面还存在很明显的争论，这也是影响该主张实现良好对外传播的重要因素。南海“断续线”确立并公之于众后，无论是民国时期还是新中国成立以来，中国政府都仅仅以地图进行对外传播，对“附近海域”却从未详细确认具体范围。对此，国际法学专家邹克渊教授曾在文章中表示，中国海峡两岸均在“断续线”上采取了模糊政策，并未对该线作出清晰的官方解释[43]。与官方的模糊和不解释态度所不同的是，中国海峡两岸学界围绕“断续线”的性质和法律地位进行了深刻的讨论。目前来看，相关的研究还在继续，尚未形成一致的观点。在这些观点中，海疆线说、历史性水域说、历史性权利说和岛屿归属线说比较具有代表性[44]。事实上，南海“断续线”既反映了当时的技术水平，也在很大程度上反映了中国政府的立场和主张，具备了地图“精确”的涵义(这种“精确”的涵义显然与西方国家认可的精确的经纬度还存在差异和差距)。但无论怎样，海峡两岸采取的模糊与不解释态度，以及两岸学界对“断续线”性质的争论不休，对于南海“断续线”的对外传播实际上并无益处。
因此，中国南海的“断续线”主张在对外传播过程中受制于诸多不利的因素，并且缺乏必要的实现良好对外传播效果的条件。鉴于此，如何在消除不利因素，缓解与克服来自国际社会挑战方面多做文章和做好文章已经成为中国政府与两岸学者面临的具有显著紧迫性的重要课题。这就要求南海“断续线”的对外传播必须走出“自我传播”的阶段，向内化于国际机制和“他者传播”[45]阶段发展。
四 进一步的思考
南海“断续线”作为中国对南海相关岛屿及其周边海域进行权利主张的核心观点，是在战后国际海洋秩序大变动和美国及其他国家纷纷向海洋主张权利和拓展管辖范围的时代背景下，中国提出的承继中国在南海的历史性权利的海洋划界模式与主张。在战后国际秩序构建中，美苏争霸和东西方冷战是主要的决定性因素，而国际海洋秩序的构建也受制于该大环境。在此背景下，国际海洋机制的协商过程虽然有部分发展中国家参与，但总体来说依然由西方大国主导，这些西方国家并不尊重亚洲及世界其他地区特有的历史、文化特性与政治经济环境。因此，中国尽管参与了部分海洋法会议，关于领海等相关主张也在“公约”中得到了体现，但并无将南海“断续线”划界模式与主张像“大陆架”、“专属经济区”那样内化为国际机制内容的可能。这也使得中国南海“断续线”主张在对外传播中成为一种“规范”的机率大为下降。虽然如此，南海“断续线”主张在战后相当长时期内并未受到质疑或异议，这在很大程度上使该主张得到“历史性的巩固”。然而，随着国际形势的变化及南海局势的持续发酵，南海“断续线”主张渐趋成为东南亚菲律宾等争端方与美国等域外大国质疑和诟病的焦点。至此，南海“断续线”主张的对外传播问题进一步凸显，而这也在很大程度上给中国在国际舆论方面造成了不可忽视的压力。
南海“断续线”主张及其相关官方地图的公布比“公约”早半个世纪，比日内瓦三个公约也要早十年，因此国际社会不能简单地以现有的“公约”轻视中国在南海的主张及线内的历史性权利[46]。“公约”及国际社会应对中国的主张给予尊重，从机制完善的长远视野出发，补充相关条款;而中国则须在机制完善和秩序重塑的过程中将“断续线”主张上升到机制层面去，为增加中国在国际海洋秩序中的话语权奠定基础。不仅如此，走出“自我传播”阶段，以“他者传播”的视野来提升中国南海主张的国际传播效果也应得到中国的重视。
南海“断续线”主张的国际法理性并不脆弱，但由于在国际舆论中的话语弱势，中国在南海问题上倍受指责。如果说物质力量规定着一个国家在世界政治中所处的地位和作用，那么话语权则决定着一个国家在多大程度上能够对世界政治的现实及其后果赋予社会含义[47]。在国际舆论及国际海洋秩序持续构建中获得话语权与“断续线”主张的对外传播相得益彰，这不仅能使南海“断续线”主张在对外传播中获得更多的国际认可，而且十分有益于中国的南海维权及在南海问题上国际形象的重塑。
【注释略】
转载请注明：北纬40° » 南海“断续线”的对外传播效果如何？
