此外，执法界限的模糊性也使得海上事件的风险大幅上升。中国至今既未给出九段线的明确坐标，也未明确其在九段线内打算行使的主权权利。模糊性带来了随意性，加之爱国主义热情的驱动，以及对部门权力扩大和预算增加的渴求，海警倾向于实施执法权力最大化。一位中国官员曾表示：“一旦海上局势紧张，基本上海警要什么政府就给什么。”

而在菲律宾这个欠发达的群岛国家，海警疲于应付海岛间水域的执法、搜救及救灾工作，因此海军承担了相当一部分南海的执法工作。在黄岩岛事件中，试图逮捕中国渔民的就是一艘菲律宾军舰上的海员。马尼拉此后认识到动用海军会显得其气势汹汹并增加冲突升级的风险，因此也在着力扩建海警力量，但政府在财力上仍力不从心，且海军也不愿意交权。

当然，前景并非一片黯淡。国家间已经开创了一些合作先例，并且还有更多这样的机会尚待发掘。例如，中国与东盟国家已同意建立外交部间热线，以应对海上紧急事态。

不过，要使热线发挥作用还需要更多考量与规划。首先，外交部并非渔业和海警的直接管辖部门，在各自为政的官僚体系下，前方人员未必认为有必要通报外交部门或遵从其指示。况且在包括中国在内的一些国家，外交部属于弱势部门，接听热线的官员可能不具有即时决策以遏制危机迅速发酵的权力。

所以，单单接通热线还远远不够。各国需确保热线全天候畅通，并定期进行测试，对接听热线的官员也须进行培训，以便在紧急事态发生时采取迅速而切实的措施使紧张局势降温，而不是机械重述各自政府的主权申索。各国也应确保在各自的政府体系内建立一套职责明确、能在紧急事态下迅速启动的指挥控制机制。沟通上的任何延误或周折，都可能使得国家痛失危机降级的机会，有效外交的空间也可能因此受到限制。

但热线平台也仅仅是一个被动反应机制。随着海上摩擦增加，仅靠善后机制仍难以为继，南海各国需要一套可持续的预防性机制，减低冲突发生的几率。

渔民是涉海事务中最难以预测和控制的群体，即便政府无心肇事，渔业活动也随时可能触发一场危机。然而，渔业也为合作与信心的构建提供了切入点。

中国外交部表示，中方在南海的人工岛驻点将用于“渔业服务及民事行政管理”。北京应当确保其“避风、导航、搜救、海洋气象观测预报”等功能对通行南海的各方均开放使用，而不仅仅是服务于中国自己的力量投射。

无论主权争端最终结果如何，南海渔业资源都将是脆弱的公共资源。只有共同管理和保护才能确保各方都享有可持续的渔业资源以供开采。例如，沿海各国可在脆弱水域共同制定执行季节性休渔制度，以给予资源恢复的空间。

南海各国最终仍须达成平等友好的渔业共享协议，这方面并不乏先例。中国和越南在北部湾达成海上划界协定之后，就两国对该区域内渔业资源的共同养护、管理和可持续利用，成功达成共识。菲律宾和台湾就双方在重叠的专属经济区海域开展渔业执法合作的谈判也进入最后阶段。

由于海上划界争端的复杂性，渔业协议谈判必不轻松，政治上也不免遭诟病。但不作为的后果将是各种危险对峙频发，以至威胁整个区域的和平与安全。

文/谢艳梅 骆舒娴 来源：英国《金融时报》

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