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美国的军费政治学

军事 sean 3525℃ 0评论

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2月2日,美国白宫向国会提交2016财年军费预算申请,基础预算从4961亿美元增至5343亿,很快引起了舆论的关注。焦点集中在基础军费上涨、美国军事战略转型、地缘政治意图等方面,以致“美国威胁论”不胫而走。个中逻辑不外乎——美军走出减支阴影,加速转型,或要重振世界霸权。

毋庸置疑,美国的军事布局对国际安全与稳定构成现实及潜在的影响。随着美国从伊拉克、阿富汗抽身,东欧、中东、亚太局势发生变化,美国军事战略进入了一个转型期或模糊期。五角大楼和白宫先后推出新的“抵消战略”、“空海一体战”向“全球公域进入和机动联合概念”的转型、以及新的美国国家安全战略。这一系列动作与新的军费案联系在一起,很自然被视作美国军事战略布局高度统筹的证据。

这种观点有其合理性。但当我们审视美国军事机器的运转——特别是以军费为观察标尺时,其国内政治博弈是一个不容忽视的维度,我们不仅需要考虑美军的战略意图,也需要分析其落实的可能。值得一提的是,这次提案中,美军海外应急行动(OCO)预算降低了,由794亿降至509亿美元。所以,提案与其说标志着美国军费大规模增长和转型,不如说是政治博弈下的调整。

预算政治:战略靠边站

近几年,美国军事战略转型已日益沦为官僚政治、军种间竞争、以及组织标准化流程合力作用的产物。口号越喊越多、概念时提时新,却大多在被新方案取代之前缺乏真正的思想突破与实践落实。

目前,美军规划以2014年《四年防务评估报告》为准绳和指导,而这一版防务评估却并非战略导向型的,而是预算导向的,其本质便是政治导向。换句话说,决定军费提案和相应转型计划的,不是美军高级军官团及其幕僚,而是整体政治环境,特别是白宫与国会及其所代表不同理念与利益的角力。

这其中的一个关键问题是“减支”。“减支”闹了好几年,但其实五角大楼并未因而像共和党“拥军派”说的那样“伤筋动骨”。自2011年国会“超级委员会”搁浅以来,美军所面临的减支压力并没有导致军费的实际下降,被缩减的是其预期增长部分。也就是说,减支不过是令军费增速有所下降(虽然这依然为这部巨型机器的运作提出了很多难题)。“减支”带来的最大尴尬是,五角大楼日益卷入政治漩涡,成为府院和两党斗争中的筹码。

白宫的态度很明确,就是希望两党达成长期妥协方案,终止目前的预算上限。这是其全盘预算政治中的一步。对即将任满的奥巴马来说,国内一揽子的改革计划(医保等)才是其发力的方向,也是他期待留下政治遗产的地方。在近乎“简单粗暴”地从伊拉克、阿富汗抽身之后,奥巴马显然不愿意再陷入任何海外安全困境——无论是中东,还是乌克兰。而此时降低OCO预算,同时大幅提高基础军费与国内非军事可支配预算,并明确表达终止减支的意愿,是白宫向共和党人踢出的皮球。

配合白宫的动作,五角大楼也表明了自己的态度,希望在2020完全终止OCO,并至早于2017年将战时开支转至基本军费账面。在过去几年,“很差钱”的美军一直通过OCO账面“补贴”基础预算,因为前者不受开支上限的限制。而如果新的妥协不能实现,未来失去OCO补贴的美军将面临更加不灵活的财政局面。

在美国现行体制下,白宫和五角大楼若要达成其预算目标,唯一途径是促使府院和两党在长期解决方案上达成妥协,并终止2011年的《预算控制法案》。但是妥协却没那么容易,挑战体现在两个方面:一是程序性的,一是政治性的。

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