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存款保险:有用的假象?

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根据国务院令,《存款保险条例》将于2015年5月1日起施行。中国建立存款保险制度的逻辑与欧美迥异。但西方国家关于存款保险制度的实践和争论,有助于在中国语境内探讨一系列与存款保险相关的金改话题:存款保险是否能确保弱小银行的有序破产、提升储户的风险意识、解除国家隐形担保所带来的道德风险?

我们将《经济学人》过去有关存款保险的报道汇编于此,以期帮助中文读者更深入地了解这一制度。

起源:旨在挽救濒临崩溃的银行体系

存款保险制度起源于20世纪30年代的美国。当时,美国经济正在大萧条的泥沼中挣扎。对银行失去信心的储户们争相取现,导致全美24000家银行中,近半数因挤兑而倒闭。为挽救濒临崩溃的银行体系,美国于1933年设立了联邦存款保险公司(FDIC)。

此后,其他一些国家也逐渐采纳了存款保险制度。尤其是在20世纪70年代以后,存款保险制度在全世界范围内迅速推广。国际货币基金组织的数据显示,1974年还只有12个国家建立了存款保险体系。到2008年,这个数字已增加到99个。【编者注:根据国际存款保险机构协会的统计,截至2014年1月31日,共有113个国家和地区采用了显性存款保险制度。】

各国在存款保险的资金保障机制和保险上限的设定方面均有不同的安排。一些国家通过向金融机构征税来提供资金,另一些则由政府提供。

争论一:降低挤兑风险亦或诱发银行危机?

几乎所有支持建立存款保险制度的人都认为,银行的经济功能决定了它具有内生的不稳定性:银行以存款的形式借钱(储户可立即取出),再以更长的期限贷给借款人。因此,银行很容易陷入不稳定和自我实现的挤兑。存款保险一方面可以解决信息不对称的问题——平民百姓显然比监管者更难知道哪家银行在用储户的钱进行愚蠢的冒险;另一方面,如果公众被说服,认为存款是安全的,那么发生系统性银行挤兑的风险将降低。

然而,反对者认为,存款保险所诱发的道德风险将使存款者风险意识下降,他们将没有动机按照各家银行的风险水平来选择存款地点。同时,银行管理者则可能进行更加激进的冒险,因为他们知道保险计划将为其兜底。

设计存款保险制度的初衷,是为了应对单个银行的倒闭。但是,这一制度设计却可能导致整个银行体系更加危险。国际货币基金组织指出:“显性存款保险制度已被证明会显著提高银行危机的可能性。把存款保险制度与利率自由化结合在一起,将使道德风险更加严重,因为这将允许银行通过承担更高的风险来进行高收益投资。”

争论二:存款保险能否有效运作?

2008年的金融危机对存款保险制度提出了一个更加生死攸关的质疑:存款保险是否能够有效运作?即使存在一个可被信任的机制,储户仍然可能完全理性地将现金从正走向破产的银行转移出去。

有时,出现这种情况的原因在于错误的制度设计。在英国北岩银行,被存款保险覆盖的储户需要几个月的繁文缛节才能将存款取出:那么,最好现在就去取现。

但更大的问题在于,即使保险上限设得很宽,还是会有许多存款落在保险覆盖范围之外。直到2007年,英国的存款保险都只覆盖了2000英镑到35000英镑存款的90%。2007年英国北岩银行挤兑风潮表明,哪怕10%的预期损失也会引发恐慌。于是,英国很快提高了存款保险上限。

如果整个银行体系变得更加危险,那么存款保险制度的风险就会落在国家头上。对于美国这样的大型经济体来说,这种风险或许是可控的。但如果一个国家的银行规模远远大于该国的GDP,比如2008年的塞浦路斯和爱尔兰,那么这个国家将不堪重负。

保险的优劣取决于担保人。在塞浦路斯的案例中,储户的命运依赖于外国债权人是否有意愿支持存款保险。当爱尔兰政府宣布对所有银行存款提供担保时,连一些英国人也冲到爱尔兰的银行去存款。可是,爱尔兰政府既不能发行英镑,也不能发行欧元。

正如国际货币基金组织所指出的:“除非一个国家兼具有力的银行监管、严格的银行破产解决机制、精心设计的具有风险防御措施的存款保险体系、健康的市场监督,以及最重要的——强健的金融机构,否则,显性存款保险将只会是下一场银行危机的诱因。”

中国:关于存款保险的三大疑虑

中国建立存款保险制度的逻辑与欧美迥异。中国金融体系可能再稳定不过了:已有近17年没有发生过大银行倒闭。事实上,中国建立存款保险制度的目的在于彻底改组——对期待政府帮助的银行体系增加风险。

存款保险制度的建立将打破现有的政府兜底假设,任何拥有超过50万元存款的个人或公司都将想要确保他们的银行运转良好。银行的表外业务将不被保险覆盖。通过为银行系统创造一个安全网,存款保险制度也将为存款利率最终的自由化创造条件。

不过,一些人担心,存款保险制度可能给农村信用合作社带来麻烦,因为银行破产的概念可能促使储户把存款转存至更大的金融机构。

另一个担心是,这一制度会太弱小而不足以改变银行体系。鉴于银行缴款费率预计不会超过存款的0.05%,那么,需要10年才能积攒一万亿元人民币,以勉强覆盖一家中等规模银行的存款。

更大的疑虑在于,政府将继续为那些未被保险覆盖的存款作后盾。那0.4%未被完全覆盖的账户,其存款金额超过存款总额的一半,而且大部分来自国企。政府没有意愿让这些企业或管理它们资金的银行破产。因此,针对国企和较大银行的隐性全面保障还将持续。

尽管如此,“大而不倒”对于中国金融体系而言,将是一种进步。它暗示着中国政府至少愿意让一些小银行倒闭。

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