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从防务投入看冷战后美国霸权地位的维持

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美国防务投入

1991年,持续近半个世纪的冷战最终以苏联的解体而宣布告终。怎样维护美国的世界霸权或“领导地位”,成了冷战后历届美国政府都面临的战略选择。

本文将不重复已被许多论著探讨过的美国在冷战中如何确保其在西方世界的领导地位,更不追溯美国怎样在二战后取代英国取得了西方世界的霸主地位,也不探讨美国在冷战后如何利用其对外战略和政策以维持其世界霸权地位,而只从防务投入的角度,看美国如何维护其霸权地位的。

毫无疑问,美国为维护其世界霸权地位,即使是只从投入角度看,也决不止防务这一个方面,笔者认为,至少教育、科技、经济、军事这四个方面能否相互结合,直接与美国如何维护其霸权地位密切相关。[1]而其他方面如地理环境、司法制度、治理结构、移民政策、公共卫生等——有的非常独特或曰“例外”,有的设计得很有特点,还有的或者需要改革或者一直就处理得不好——对于维护美国霸权地位也是非常重要的,有的时候甚至是非常关键的。

教育、科技、经济推动下的军事实力增长

美国自二战结束以来,其军事思想尽管受到各个时期军事战略转变的影响,但总的方向基本是明确的,就是要以先进的教育、科技和强大的国民经济为基础,不断研制新式武器装备,完善军队的体制编制,以不断增强的军事实力为后盾,保障国家安全与军事战略目标的实现。冷战结束后的国际形势发生巨变,美国的军事战略思想也开始发生变化。

(一)克林顿政府时期

作为冷战结束后的第一届美国政府,克林顿政府继续削减国防支出,任期内的美国军费开支一直是负增长。克林顿政府的首要目标是经济增长,不想让巨额的国防开支拖累经济的增长,但作为世界唯一的超级大国,保持军事上的优势地位又是必须之选,尽力避免造成因削减国防开支而导致美国地位受到损害的印象和事实。于是,克林顿政府在继续压缩军队规模的同时,把加强战备和保持军事技术优势作为美军质量建设的首要任务。1994年9月,克林顿政府出台了《国防科技战略》,强调科学技术在保持美国军事优势、军备控制、制止大规模杀伤性武器扩散、迎接全球性威胁的挑战和增强经济安全方面的核心作用。

从历史上看,美国的科技进步在很大程度上一直为基于国家安全的国防科技所推动,二战及冷战期间更是如此,美国政府的研发经费大部分都投入到国防项目中,使得美国的科技处在世界领先水平。然而,1970-80年代以来,面临来自西欧和日本的强劲竞争,在许多高科技领域,美国的领先优势正在消失。虽然美国的国防科技研究仍然保持着高水平,但国防新技术向民用领域转移的速度已经远远落后,特别是在一些重要的竞争产业如计算机和微电子领域,转移速度更慢,落后欧洲和日本许多。但是,克林顿政府削减军费开支的行为面临着共和党的批评和军事承包商的不满。于是,克林顿政府将目光转向改革国防采购政策,通过军民两用技术的发展来达到在削减军费开支的同时,又能发展军事技术和军事实力的目的,平息共和党人和军事承包商们的不满和攻击。

克林顿政府在军事技术战略方面最重要的措施,就是确保美国的国家预算投资于军民两用技术,同时支持军事力量发展和经济增长。1994年出台的《国防科技战略》提出美国需要在削减国防预算的同时,保持美国军队在军事技术方面的高标准。此战略一方面强调国防技术的研发方向,降低国防采购成本,另一方面强调技术转移的作用,要发展军民两用技术。据此精神,国防部执行了克林顿政府的军民两用研发政策,以更好地将国防科技的发展与商业用途的产业发展结合起来。克林顿政府特别提出了需要取得突破的四大技术领域,即信息技术、制造科技、材料科技以及高级模拟与训练。

首先,作为强调民用科技发展的一个根本措施,在研发经费上,克林顿政府提出要在几年内将联邦研发资金中民用与国防的比率调整为50%:50%。

当时美国联邦国防研发经费约占整个联邦研发经费开支的56%。为此,克林顿政府在1994财年的预算中,提出增加额外的民用研发费用26亿美元,作为平衡军民研发费用的一项措施。从实际执行情况看,联邦政府的研发费用,虽然到克林顿政府结束时的2001年也没有达到50%:50%的目标,但在其执政的八年间,联邦政府民用研发费用持续增加,1995年、1999-2001年占到了联邦研发费用的45%,比1992年上升了4个百分点(见图1)。而实际的民用研发费用则从1993年的近280亿美元增加到2000年的近330亿美元,增加了约50亿美元,增长率在大部分年份里超过同期国防研发费用的增长率(见图2)。

其次,通过技术再投资计划(Technology ReinvestmentProject, TRP)支持以民用技术进步来建立军事优势的政策。

该计划于1993年发起,核心是发展军民两用技术。其主要内容是,支持各研究机构和工业界(包括军工企业)合作,大力发展军民两用技术,推动军用技术的商业化,促进美国经济的增长,同时保护美国的国防工业基础。该计划的目标是通过支持军事和经济两方面的目标,使国家技术投资发挥最佳效益。对国防技术商业化运用的重视源于这样一种认识,即大部分国防尖端技术也具有巨大的商业潜力,可以大大推动民用技术的发展,刺激私人技术投资的增加。因此,技术再投资计划是军民两用技术投资战略的基础。

该计划由国防部下属的高级研究项目局(Advanced ResearchProjects Agency ,ARPA)负责管理,与其它五个联邦机构进行合作。克林顿政府为了强调其对军民两用技术的关注,将国防部“防务高级研究项目局”改回了它以前的名称,即“高级研究项目局”。该局特别关注推动尖端军事科技向民用生产转化的研究计划,并协同其它联邦机构,大力支持制造业的振兴与发展。该局重点关注的除了原先一直在做的电子和信息处理技术,还有高性能计算机和通讯计划、国家信息基础设施计划等军民两用技术研发领域。技术再投资计划公布之后,受到美国各州政府、工业界及高校的欢迎,它们在限定期限内向该计划申报了2850个项目,要求联邦政府提供85亿美元的配套资金,其中有近2000个属于五年内具有商业潜力的新技术开发类别。这项大规模、多机构参与的技术开发计划,加快了国防技术向商业化运用的转换过程,整合和增强了美国的工业能力。

最后,改革军事采购政策,消除使军事工业与民用工业隔离的障碍,在武器采购中尽量采用民品,保证军方能够以最低的费用采购质量最好的装备,从而降低军事采购费用。

在信息技术革命的推动下,美国经济从20世纪90年代初开始,迎来了连续10年低通涨、低失业率的增长。按照现价美元计算,美国国内生产总值从1992年的6.3万亿美元增加到2000年的接近10万亿美元。雄厚的经济实力为美国日后增加军费开支打下了坚实的物质基础。冷战结束后,美国的军费开支就一直在下降(1992财年例外),到了2000财年,军费开支才第一次大幅度增长,从1999财年的2810亿美元增加到2000财年的3017美元(见图3)。可以说,克林顿政府在其任期内,实现了削减军费开支、促进经济增长的目标,直到任期最后一年,在政府财政状况良好,并面临国际危机的情况下,才开始增加国防预算。有约束的财政政策使美国经济得以高速发展,军事采购政策的改革也得以落实。

(二)小布什政府时期

小布什执政期间,在“反恐”成为政府各项政策的中心的情况下,军事科技政策也受到影响。在“反恐战争”的主题下,从2002年开始,联邦政府的军事科技投入又重新突飞猛进,再次成为增长最快的科技投入项目。2003年联邦总体研发预算首次超过1000亿美元,比2002年增加了135亿美元,其中联邦国防预算比2002年增加91亿美元,达573亿美元,国防研发预算重新占到联邦研发预算的57%,增加了两个百分点。2005年联邦研发费用再创新高,接近1200亿美元,其中国防研发预算达708亿美元,比2004财年增加了54亿美元(图4),增速明显高于非国防研发预算,比例超过全部研发预算的59%,此后直到2009年一直保持着这个比例(图5)。联邦非国防研发经费的增长有所放缓,就连前几年的预算宠儿——国立卫生院(NIH)和国家科学基金会(NSF)的项目在新财年也不得不让路。这表明,小布什政府在军事和民用的投入倾向上,不同于克林顿政府时期强调军民两用,重新把研发重点转向了军事。

小布什政府以“反恐”为中心的政策,影响了美国科技创新能力的发展。“反恐”投入占用了美国政府的大量财力,相对抑制了在基础科研方面的投入规模。前述美国政府国防研发费用的增长就是一个例子。与克林顿政府时期军费开支连年下降相反,小布什政府时期军费开支持续增长,从2000年到2009年,十年间增长了75.8%,人均军费开支达到了2100美元,居世界各国之首。2009年美国的军费开支达到6610亿美元,占到全球军费开支的43%,相当于排名世界第二至第十五的14国军费开支的总和。美国军费开支占GDP的比重也一直在增加,从2000年的2.96%持续增加到2009年的4.68%(图6)。[2]

同时期,美国经济的表现起起伏伏,在经历了2001年的经济下滑之后,2004年以来实现了较快速度的增长,但到了2008年,在金融风暴的打击之下,经济出现了严重危机。军事技术方面,政府研发经费的迅速增长保证了美国能够继续保持领先优势,然而,军费开支大幅度增长的代价也是高昂的,政府财政赤字和政府债务大幅度增长,经济被拖累,整个国家陷入危机当中,难以自拨。

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