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美国液化天然气出口:重塑世界的筹码

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在“页岩气革命”推动下,美国国内围绕奥巴马政府应否放松出口液化天然气问题展开了一场辩论。从最初重点关注天然气出口的国内经济影响,到乌克兰危机爆发后迅速转向对天然气地缘政治价值的热议。这场辩论对奥巴马第二任期的能源政策与能源外交选择产生了显著影响。为确保天然气出口在满足国内经济需求和实现外交政策目标之间取得平衡,奥巴马政府将按现有程序和进度审批出口项目,并把出口天然气纳入正在进行的TPP与TTIP谈判之中,以回应国内外相关诉求。

美国液化天然气出口:国内博弈及其战略影响

过去十年中,美国天然气市场在“页岩气革命”的推动下经历了巨大变化。2005年-2006年间,美国能源情报署(EIA)曾对本国天然气市场的供需情况做出判断,认为美国在很长一段时期内仍是世界天然气的买方市场,国内供不应求的状况将维持不变。这一判断引发美国兴建液化天然气进口设施与主要天然气出口国扩大对美出口产能的热潮。然而在2008年后,得益于页岩气储量评估与实际产量的大幅提高,美国天然气市场的供求关系急剧变化。至2010年,页岩气年产量已占到美国天然气总产量的22.6%。同时,美国天然气的净进口量占天然气消费总量的比重下降至10.7%。

随着页岩气产量的不断提升,美国开始摆脱天然气买方市场的角色。国际能源署(IEA)2013年10月发布的最新报告显示,美国或已取代俄罗斯成为全球最大的油气生产国,标志着国际能源格局出现重大变化。至2030年左右,天然气将超越石油成为美国能源结构中最大的消费种类。供给的爆炸式增长和管道运输能力的不断增强,压低了美国国内的天然气期货价格,使其有望在未来20年内维持于每百万英热单位4-5美元的区间。美国能源情报署的最新统计数据显示,美国今年的天然气产量将再提高4%,连续第四年刷新纪录。持续充足的供应稳定了美国能源消费者对天然气市场的心理预期,同时也使美国天然气在国际市场上体现出明显的价格优势。美国天然气与欧洲及东亚市场天然气现货之间的巨大价差,对美国天然气生产商产生了巨大吸引力,如果加上液化运输至欧亚地区的成本,美国天然气在价格上仍具竞争优势。于是,美国国内围绕液化天然气出口问题展开了一场辩论。随着乌克兰危机的爆发,这场辩论进一步深化。总体而言,随着美国油气生产格局的改变,天然气的经济价值和地缘政治价值正在逐步凸显。

一、“页岩气革命”与美国液化天然气出口之争

2008年以来,得益于水力压裂与水平钻井技术的应用,美国页岩气产量大幅提高,天然气市场出现供过于求的局面,天然气价格持续走低。与欧洲和东亚市场相比,美国天然气在价格上已拥有很强的竞争优势,出口天然气具备一定可行性。传统上,美国的天然气主要通过管道形式向北美邻国输出。自上世纪30年代起,美国就开始向加拿大、墨西哥等国出口管道天然气。1994年《北美自由贸易协定》签订后,新的区域跨境天然气运输管道相继竣工,提升了美国与加拿大、墨西哥两国的管道天然气贸易规模。至2010年,美国出口加拿大和墨西哥的管道天然气数量已占到当年美国天然气出口总量的94%。相比之下,以液化形式出口北美以外的美国天然气数量很少。页岩气开发商业化使得美国天然气产量大增。自2011年起,美国国内有关将富余天然气液化出口欧亚市场的呼声逐渐高涨。根据业界人士推算,在满足国内经济需求的前提下,目前美国每年还可对外出口1000亿立方米左右的天然气。作为世界贸易组织成员,美国没有理由采取限制出口方式将这部分天然气留在国内。1994年关贸总协定(GATT)第十一款第一项规定,世贸组织成员国不得随意在关税或相关税收之外对进出口商品施加禁令或限制措施,除非是出于保存可耗竭自然资源或有必要保护人类健康的目的才可以这么做。因此,如果美国限制天然气出口,不但必须同时限制国内的天然气生产,而且也有损自己作为全球自由贸易倡导者的地位。

然而根据本国法律,美国政府需要对包括天然气在内的能源商品实行出口审核。根据1992年修订的《天然气法》,美国与自由贸易伙伴国家的天然气贸易行为被自动默认为“与公众利益相一致”,可以执行简单迅捷的审核路径。而对于非自由贸易伙伴国而言,出口天然气均须由美能源部和设在能源部内的独立监管机构联邦能源管理委员会(FERC)逐项进行严格的“公众利益审核”,评估其对美国能源安全、经济贸易、消费者、产业界、环境等各方面影响。任何美国企业实体出口天然气的行为都必须事先征得能源部的批准,然后再由联邦能源管理委员会决定天然气出口设施的建造与运营。正因为如此,辩论的焦点集中在奥巴马政府是否应该放松向非自贸伙伴国出口液化天然气。

呼吁奥巴马政府放松出口的主要是天然气生产企业及其行业团体。壳牌公司(Shell)认为,美国天然气供应量足以满足国内市场需求,增加液化天然气出口几乎不会对国内天然气价格产生影响。在实现恰当管理的前提下,按照市场供需状况增加出口反而可以刺激更大规模的天然气供应与基础设施投资,创造就业岗位,增加贸易收入,从而为美国经济复苏提供强劲动力。以追求经济效益最大化而闻名的美国石油学会(AmericanPetroleumInstitute)2013年5月发布的研究报告预测,美国GDP的净收益将随着液化天然气出口量的增长而不断提高。同时,由美国石油学会主导进行的民调显示,71%的美国人认为天然气出口将有助于创造就业,而66%的美国人相信这样做有益于美国经济。①美国石油学会还携手美国天然气联盟(AmericanNaturalGasAlliance)斥巨资进行油气开发的广告宣传,仅2011年到2012年就投入2.45亿美元,旨在软化关键选举州选民加强能源监管的立场。

与此同时,智库专家与天然气生产商及其行业团体遥相呼应,不约而同地指出放松出口可能为美国带来的地缘政治利益:不但可以巩固和深化美国与欧洲及亚太国家的盟友关系,而且能预防和阻止俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等国联手,形成能源垄断权力。具体而言,美国通过放宽液化天然气对欧出口,有助于土耳其减少从伊朗进口天然气,同时降低乌克兰、捷克、匈牙利、希腊等中东欧国家对俄罗斯天然气的依赖度。莱斯大学贝克研究所的研究指出,放松液化天然气出口不但可以让美国与欧盟形成更紧密的经济伙伴关系,还可间接削弱俄罗斯对欧洲国家的地缘政治影响,为美保持对伊朗制裁增加底气。企业研究所(AEI)的专家也认为,在福岛核事故背景下,美国获得了向日、韩等亚太国家出口天然气的历史机遇,从而得以在能源供应领域协调、强化与这些国家的经济联系,进一步推动TPP谈判。同样,天然气出口有望转化为美国在亚太地区的地缘政治优势,让日、韩减少对伊朗等中东国家和俄罗斯的能源依赖,使它们成为在亚太与美国共同维护地区安全稳定的更可信赖的盟友。美国安全项目(AmericanSecurityProject)2013年3月发布的报告认为,天然气大规模出口符合美国的国家安全利益。

经过天然气生产商的反复游说和智库专家的观点推动,越来越多的国会议员表态支持放松对非自贸伙伴国出口液化天然气。2013年1月,多名民主党、共和党众议员共同提出一项名为《加快向美国盟友出口液化天然气》的议案。7月,又有11位民主党参议员和23位共和党参议员联名致信奥巴马政府能源部,要求加快液化天然气出口项目的决定,抛弃个案审查,转而采用批量处理方式。2014年2月,众议院能源与商业委员会发布报告称,加快天然气出口是有助于国内经济繁荣和强化盟友关系的“双赢”做法。同时,詹姆斯·英霍夫(JamesInhofe)、迈克尔·特纳(MichaelTurner)等共和党众议员再次提出议案,主张美国应加快对北约成员国和日本出口天然气的审批速度。不过,上述议案至今依然搁置在相应的小组委员会当中,未能进入众议院的全体讨论范围。

相对而言,反对放松出口的阵营包括天然气发电厂商、能源密集型制造业、化工行业、公用事业公司等天然气消费者及环保组织,他们认为奥巴马政府应该强化天然气生产和出口领域的监管。制造业是美国国内所有天然气消费者中提供产品附加值最高的行业领域。其中,化工业为使用天然气原料而付出的每一美元都将产出八美元的经济附加值。增加天然气用量有助于压低美国制造业的能源成本,提高美国企业的竞争力。代表化工、塑料、水泥、造纸、食品加工、钢铁、玻璃、制药、铝业、酿造等众多制造行业利益的工业能源消费者协会(IndustrialEnergyConsumersAssociation)负责人表示,目前制造业消费约三分之一的天然气与电力,而电力的三分之一又是依靠天然气生产而来。对于能源密集型工业而言,天然气出口带来的电力价格变化将影响企业在全球市场的竞争力。天然气发电厂商和公用事业部门也担心天然气大量出口会抬高其国内价格,增加生产生活成本。根据美国能源情报署的评估,如果按照年均600亿~1200亿立方米的规模出口液化天然气,美国国内天然气价格会上涨3%~9%,电力价格会上涨1%~3%。负责美国天然气分配系统运作的公用燃气协会(AmericanPublicGasAssociation)认为,大量出口液化天然气的长期效应是灾难性的,由于届时国内天然气市场成为全球天然气市场的一部分,美国天然气价格上扬与多变将重新成为常态,居民尤其是低收入家庭势必受到冲击,导致开支增加。

自然资源保护委员会(NaturalResourcesDefenseCouncil)、塞拉俱乐部(SierraClub)等环保组织认为,在缺乏有效保护措施的情形下大量开采页岩气将加剧水资源紧张局面,开采压裂液等化学试剂和压裂返排液可能通过密封不良的套管壁等通道污染地下饮用水源,从而加剧环境风险。另一些环保组织的理由则是天然气虽不如太阳能、风能等可再生能源清洁,但在能效与温室气体排放方面仍胜于煤炭与石油,放松出口将减少其国内使用量,从而阻碍美国实现节能减排与应对气候变化目标。环保组织的上述主张确实拥有一定民意基础。根据《科学美国人》杂志公布的德州大学奥斯汀分校商学院2011至2013年开展民调的结果,大多数美国人反对出口国内天然气,尤其要求对油气开采中使用的水力压裂活动加强监管。尽管美国国内的天然气消费者和环保人士获得一定的民意支持,但天然气生产商拥有的资金优势和智库专家掌握的话语权却使这场辩论的天平倒向扩大解禁范围的一边。

过去两三年间,美国国内围绕“页岩气革命”的意义尤其是政府应否放松对非自贸伙伴国出口液化天然气的问题展开了一场辩论,支持者与反对者各执一词。就总体而言,除少数政治精英指出了天然气有望成为美国新的地缘政治工具之外,能源界人士、制造业者、能源消费者和环保组织的目光仍主要聚焦在液化天然气出口对美国宏观经济复苏、就业增长、民生改善和环保目标实现等问题的潜在利弊之上。相比之下,美国国内针对地缘战略层面,抑或涉及地区与全球层面经济、外交和安全关系影响的讨论仍不够充分。

二、乌克兰危机与液化天然气出口地缘政治

2013年11月以来,乌克兰与欧盟在商签“联系国”协定过程中遭遇国内反对派势力的强烈抵制,最终导致亚努科维奇政权垮台,并引发一系列国内动荡以及俄罗斯与美欧等西方国家的对峙。在此过程中,俄罗斯利用自身在天然气供应领域的影响力向乌克兰新政权和欧盟施压。俄罗斯天然气工业股份公司一面声称将不再以折扣价向乌克兰出售天然气,同时不断向乌追讨天然气债款。美欧国家始终对俄罗斯数次单方面对乌克兰“断气”的作为心怀不满,如今当乌克兰等欧洲国家再度面临“断气”风险时,美国国内反响强烈,围绕政府应否放松液化天然气出口的辩论因此走向深入,从关注国内经济复苏和就业增长进一步向关注国际地缘政治价值转变。乌克兰危机为奥巴马政府及美国各界人士深入评估和检讨天然气的地缘政治价值提供了前所未有的机会。

油气生产企业及其在国会的代言人联合部分鹰派政客,借乌克兰危机为加速液化天然气出口背书。在美国石油学会的引领下,埃克森美孚等能源企业积极游说国会出台放松天然气出口监管的法律。美国天然气联盟首席执行官马蒂·杜宾更是直言不讳,称自己很愿意看到乌克兰危机大幅提升液化天然气出口辩论程度的事实。在这些企业的推动下,华盛顿K街的游说公司通过打乌克兰危机牌,希望在国会推动新的油气出口立法程序。

2014年3月的前两周时间里,共和党人控制的众议院中已有不少于6个要求加速液化天然气出口的议案被提出讨论。与此同时,匈牙利、波兰、斯洛伐克、捷克四国驻美大使也联名致信众议院共和党籍议长约翰·博纳和参议员民主党领袖哈里·里德,希望美国国会推动加快天然气的出口审批。博纳很快发表声明,指责奥巴马总统未能对俄罗斯在乌克兰的所作所为做出及时反应,呼吁奥巴马动用手中的行政权力加速天然气出口审批,以此制衡普京。众议院对外关系委员会支持通过出口更多的美国天然气来削弱俄罗斯的能源主导权。该委员会主席、共和党人埃德·罗伊斯认为,美国没有理由不把天然气视为回应俄罗斯的“软实力”。能源与商业委员会主席、共和党人弗莱德·阿普顿也认为,扩大液化天然气出口为美国对抗俄罗斯的能源影响力提供了机会,而且美国本身就肩负着开展能源外交的责任,理应迅速采取行动。马克·尤戴尔(MarkUdall)、马克·伯吉奇(MarkBegich)以及接任参议院能源与自然资源委员会主席不久的玛丽·兰德里约(MaryLandrieu)等民主党参议员也感到,让天然气发挥地缘政治价值的时机已经到来,赞成通过立法加速液化天然气出口的审批进程。

尽管如此,环保团体、化工产品制造商、钢铁业界和电力生产商仍坚守阵地,反对假借帮助乌克兰之名放松天然气对外出口。由陶氏化学牵头发起的团体“美国能源优势”(AmericanEnergyAdvantage)表示,借乌克兰危机加速天然气出口的做法完全不可取。在国会,以麻萨诸塞州参议员爱德华·马凯为首的部分民主党人也明确反对在乌克兰危机背景下放松天然气出口,他们认为这样做意味着将美国制造业岗位一同出口,而现时美国绝不能放弃天然气繁荣给国内经济与能源安全带来的好处,只能寄希望让市场变化来慢慢化解国际冲突。

与此同时,更多美国政治精英在参与辩论的过程中开始理性思考液化天然气出口究竟具有多大的地缘政治价值。不少人认为,即便美国趁此时机主动扩大对欧出口天然气,其所能发挥的政治影响将十分有限。短期之内,俄罗斯仍将是欧洲天然气市场的主导力量,俄罗斯的管道天然气拥有地理优势,可以较低成本快速运往欧洲。无论美国天然气出口项目的审批进程如何加速,欲达到俄罗斯现有的年出口水平,需要耗费多年时间和数十亿美元的投资。刚刚离任的美国驻俄大使迈克尔·麦克福尔指出,美国对欧出口天然气可能要过数十年才会对俄罗斯带来压力。出口液化天然气需要事先修建若干液化工厂和出口终端,可是自2011年以来,由康菲公司(ConocoPhillips)在阿拉斯加运营的美国唯一一座天然气液化工厂始终处于关闭状态。大多数美国天然气出口终端尚未进入施工阶段,即便是已经获批开建的萨宾管线(SabinePass)项目也要等到2015年底才能初步交付使用,剩余出口终端的上马运营则要等到2017年或是更晚。美国能源部长厄内斯特·莫尼兹承认,目前美国既不具备出口液化天然气的基础设施能力,也无法决定天然气出口的去向。

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