布鲁金斯学会能源安全项目研究员蒂姆·博尔斯玛（ＴｉｍＢｏｅｒｓｍａ）认为，与俄罗斯或是中东地区油气生产国情况不同，美国的天然气都是由私营企业生产和供应的。所以，生产者只会根据全球天然气供给、需求和价格状况来决定销售去向，而不是基于地缘政治来做决定。这样一来，美国政府也就无法确定私营企业出口天然气的方向和价格。事实上，由于亚洲天然气现货市场价格高于欧洲，“溢价”现象突出，美国天然气企业更愿意将天然气出售到价格更高的亚洲市场，比如中国、印度、日本、韩国等国家。对外关系委员会能源问题专家迈克尔·列维（ＭｉｃｈａｅｌＬｅｖｉ）也持类似观点。根据他的分析，美国政府尽可按照自己的意愿迅速批准所有出口项目，但这无法让各家企业牺牲经济利益来帮助政府实现地缘政治目标，而俄罗斯完全可以通过降低供应欧洲的天然气价格来应对美国出口。《华盛顿邮报》评论称，假如奥巴马政府对天然气出口欧洲予以补贴以便让欧洲国家配合美国对俄罗斯进行制裁，或者假如美国斥巨资建造危机时刻供气使用的管线和储罐，那么这些设施大多数时间都将处于闲置状态。最终美国不但不会削弱俄罗斯的经济影响力，而且这样做有违自由贸易精神，经济成本也将会从欧洲转移到美国联邦政府身上。所以，决定出口多少液化天然气并不是美国政府的责任，政府也没有必要表明鼓励或禁止等意向。只要避免过度干预天然气市场，美国政府就可以确保天然气得到最有效的使用，而这也将会给美国自身及其全球盟友带来政治和经济方面的好处。
乌克兰危机的发生给美国进一步放松液化天然气出口增添了新的砝码。至此，这场围绕放松出口的辩论已经从最初关注天然气的国内经济影响迅速转向对其地缘政治价值的热议，以及对出口实用性的利弊之争。
奥巴马政府在这场辩论中也已看到，天然气对于美国能源外交的贡献将是渐进性的。短期之内，美国虽然无法将液化天然气大量出口至欧洲国家以制衡俄罗斯等战略对手，但可以在进口终端建设和使用水力压裂法开发页岩气等方面为中东欧国家提供技术支持，利用自己掌控的国际金融机构（如世界银行）为这些国家解决建设能源进口基础设施的融资问题，帮助这些国家建立天然气储备，并在优化监管过程与完善税收计划等领域提供指导。按照迈克尔·列维的说法，当前增进欧洲安全的最大机会并不是直接销售天然气，而是让美国输出天然气开发管理方面的经验和模式。
就长远而言，随着美国的液化天然气通过自由贸易慢慢进入国际市场，全球天然气市场确实会进一步透明化和去政治化。借助液化天然气出口这一经贸手段，美国可以最大程度地抢占国际天然气市场份额，挤压俄罗斯、伊朗天然气的市场空间。根据剑桥能源咨询公司（ＩＨＳＣＥＲＡ）总裁丹尼尔·耶金的预测，美国作为天然气买方市场的边缘化将迫使更多液化天然气前往亚洲寻找市场，但亚洲绝不可能吸纳所有的天然气供应。因此，欧洲就成为可以争取的市场，在现货市场自由交易的液化天然气能够夺走根据长期贸易合同签订的管道天然气的部分市场份额。总之，美国液化天然气出口无疑将推动全球天然气市场朝多元化方向发展，撼动俄罗斯、伊朗等国在国际能源市场上的强势地位，并对中国、日本、韩国等东亚国家的能源进口及对外能源合作产生重要影响。
未来，美国液化天然气出口的地缘政治价值将在以下几个方面逐步显现出来。
首先，有利于美国从经济层面入手重塑欧洲的地缘政治环境。为在能源领域对俄罗斯进行遏制，美国势必继续推动其与欧洲的能源经贸合作，以疏离欧洲国家与俄罗斯的能源供需关系。通过将液化天然气出口至欧洲国家，美国可以打造与欧盟更为紧密的经济伙伴关系，获得推动跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（ＴＴＩＰ）的良机，同时也可实现削弱俄罗斯对欧地缘政治影响力的战略目的，让巴尔干地区与中东欧国家采取更加独立的外交行动。在美国天然气的倒逼之下，俄罗斯的油气出口重心将进一步东移，这为中、日、韩等东亚国家提供了前所未有的进口机遇。鉴于中俄之间已经建立起高水平的政治关系，中国应借机主动对俄施展能源外交，同时尝试与日韩两国合作建立确保能源安全的协调机制，避免恶性竞争，以降低从俄罗斯进口油气的供给风险、价格风险、运输风险和溢价冲击风险。
其次，有利于巩固美国在大中东地区的权力基础，提升美国“分而治之”的运筹空间。一方面，美国将继续加大对大中东地区的战略投入，夯实与沙特等中东主要产油国的供需关系，维护国际原油市场的价格稳定，通过强化对国际原油市场的掌控，确保石油－美元定价机制的良好运转和美元霸权地位的毫不动摇。与此同时，美国可以更加积极主动地在全球天然气卖方市场上与伊朗展开竞争，提高自身对欧亚天然气市场的塑造能力，甚至通过倡议或设计更加透明、合理且符合市场规则的天然气交易机制来吸引欧亚买家，推动他们配合落实对伊朗的制裁举措，以增加处理伊朗核问题的外交筹码。考虑到伊朗等中东国家仍将是中国未来重要的油气进口对象国，中东地区的和平稳定事关中国切身利益。预计今后中国维护中东能源供应与运输安全的责任将进一步加大，在参与中东事务方面会更加活跃，和美国在伊核等地区热点事务上的利益博弈也将更趋频繁。
再次，有利于美国“亚太再平衡”战略持续、深入地推进。美国必要时或将考虑对华出口液化天然气，以阻止中俄两国形成能源供需同盟。更重要的是，考虑到目前日、韩两国迫切希望受益于美国的天然气出口，天然气很可能成为美国与中国竞争亚太经济事务主导权，以及在亚太牵制中国的经济筹码。通过向日、韩等亚太传统军事盟友出口天然气，美国得以在能源供应领域协调、强化与这些国家的经济联系，从而赢得跨太平洋伙伴关系协定（ＴＰＰ）谈判的主动权。美国希望利用日、韩调整能源进口结构的机会来巩固相互之间的安全合作成果和盟友关系。
最后，放宽液化天然气出口还有助于美国在避免与加拿大、墨西哥产生经贸摩擦的基础上密切区域政治同盟关系。根据《北美自由贸易协定》，美国可要求出口到加拿大与墨西哥的所有天然气仅限于在当地消费而不得再出口至北美以外地区。但即便如此，加拿大与墨西哥仍可通过管道进口美国的天然气，在国内消费，而将本国开采的天然气液化出口到海外。为防止此类情况发生，美国届时将不得不关闭通向加、墨两国的天然气出口管道，从而引发与上述两国的政治经济摩擦。所以，放宽液化天然气出口不仅能帮助美国避免摩擦，而且还有利于美国整合北美地区的天然气市场，强化与加、墨两国的政治关系。
三、奥巴马政府能源外交政策新走向
美国液化天然气出口辩论的展开、持续与深化，对奥巴马第二任期的能源政策与能源外交选择产生了显著影响。随着能源企业、公益类环保组织、智库等利益集团以及国会两党议员不断介入讨论，天然气这一能源品种在现阶段的角色与作用逐渐明晰，这势必推动奥巴马政府在内政与外交决策过程中对天然气进行合理定位，并以适当方式确保天然气出口在满足国内经济需求和实现外交政策目标之间取得平衡。
第一，这场辩论促使奥巴马政府充分认识到天然气繁荣给金融危机之后美国经济复苏所带来的红利，并尽一切可能努力增加天然气的国内消费量，扩大天然气削减制造业成本的正面效应。我们已经看到，奥巴马在首个任期结束前提出了“全面能源战略”（ａｌｌｏｆｔｈｅａｂｏｖｅｓｔｒａｔｅｇｙ），出台这一战略就是为了调整之前过于偏向扶持可再生能源发展的政策，以应对全球光伏市场产能过剩的局面，从而让传统油气生产获得与可再生能源发展相平等的地位。接替朱棣文担任能源部长的莫尼兹正是上述战略的支持者和执行者。在２０１４年１月的国情咨文演说中，奥巴马肯定了自己推行“全面能源战略”所取得的成果，并将天然气称作“桥梁燃料”（ＢｒｉｄｇｅＦｕｅｌ），将其视为从淘汰煤炭、降低碳排放到新能源发展成熟之间的过渡能源品种。他呼吁企业界投资建造以天然气为燃料的工厂和服务于交通运输业的天然气充气站，联邦政府将为此扫除行政障碍。由于天然气与天然气动力汽车尚未被奥巴马政府按照清洁燃料标准纳入财税扶持范围，与传统化石能源和可再生能源相比，天然气的市场竞争力依然较弱。所以，预计奥巴马将在剩余任期之内出台更多相关刺激政策，鼓励扩大天然气在国内化工制造业、电力行业和交通运输领域的应用，加大相关配套基础设施的建设力度，从而为进一步提高天然气在美国能源消费结构中的占比奠定基础。
迄今为止，美国化工制造业已成为天然气繁荣的最大受益者。美国能源情报署的调查显示，２００６～２０１０年间美国化工制造业的天然气消费价格平均下降了３６％，从每百万英热单位７．５９美元降至４．８３美元。波士顿咨询集团预测，至２０１５年天然气消费将只占到美国化工制造业平均成本的２％。相比之下，中国、日本与欧洲主要国家的天然气消费在化工制造业成本中的占比要达到５％～８％。同时，天然气发电范围的扩大导致工业电价走低，这有助于间接削减各类制造业企业的生产成本。彼得森国际经济研究所认为，美国发电部门２０１３年至２０３５年间预计年均可节省４００亿美元，美国工业电价有望降至中国、日本与欧洲主要国家的四分之一至三分之二水平。此外，页岩气革命及其带来的低电价刺激了钢铁与金属制品工业、机械装备制造业以及玻璃、塑料、橡胶等有机化学品制造业的投资与振兴，廉价天然气削减上游制造业生产成本的正面效应通过价值链传导至中下游制造业，从而带动美国制造业整体成本下降。总体而言，天然气繁荣与奥巴马政府的激励政策有望在未来五年之内引领美国经济实力逐步走强。从ＧＤＰ贡献率和就业增长率来看，天然气消费比例上升对美国宏观经济的影响可与２００９年《复兴与再投资法案》（ＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｃｏｖｅｒｙａｎｄＲｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔＡｃｔｏｆ２００９）的政策成效相媲美。当《复兴与再投资法案》于２０１３年底到期结束之后，美国政府短时间内出台类似大规模财政刺激方案的可能性很小。因此，天然气应用在美国国内的持续推广恰好能够扮演接续角色，为美国经济复苏提供强力支撑。
第二，这场辩论发掘了美国天然气的外交与地缘政治价值，将推动奥巴马在其第二任期内加快液化天然气出口的审批速度，但不会迫使其放弃现有的谨慎稳妥原则，转而动用行政手段或推动国会修法，由个案审查变为批量处理。奥巴马政府担心此举很可能不仅无助于美国液化天然气显现其地缘政治价值，反而会损伤国内经济复苏的基础，引发国内天然气消费者和环保人士的进一步反弹，从而在年底国会中期选举时动摇民主党的支持阵营。因此，奥巴马政府比较理想的策略是设定单位时间内天然气出口的审批额度，探索建立防止国内天然气价格大幅上涨的保护机制，同时在天然气开采与出口设施建造方面强化监管，制订更为严格的环保标准。目前，尽管经能源部批准向非自贸伙伴国出口液化天然气的项目已经超过５个，但只有萨宾管线出口终端通过了联邦能源管理委员会的环境影响评估而获准动工。可见，奥巴马政府在观察按照现有程序和进度审批天然气出口项目所产生的国内影响，并根据观察结果决定政策走向。在这场辩论持续深入的背景下，奥巴马政府会在尽力提高天然气国内应用水平的同时，思考通过最佳方式让富余的天然气进入国际市场，逐步推动天然气在美国的能源外交中发挥作用。
现时，奥巴马政府的最佳做法是把出口天然气纳入正在进行的ＴＰＰ与ＴＴＩＰ谈判之中，以回应国内外相关诉求，同时为观察、评估和调整液化天然气出口进程赢得时间。眼下，美国正在全球范围内主导推进跨太平洋伙伴关系协定（ＴＰＰ）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（ＴＴＩＰ）这两大多边自贸谈判，谈判对象基本涵盖其在欧洲与亚太地区的主要盟友。一旦谈判成功，欧洲国家以及日本等亚太盟国将获得美国自贸伙伴身份，从而自动得到快速进口美国液化天然气的资格。所以，现时奥巴马政府完全可以利用欧盟国家和日本急欲获得美国天然气的心理，将快速出口天然气作为与它们开展贸易谈判的筹码。事实上，在今年五月刚刚结束的ＴＴＩＰ第五轮双边谈判中，欧盟代表已经要求奥巴马政府进一步扩大水力压裂技术的输出，加快近海油气和页岩气的开采与出口，并希望美国不要在ＴＴＩＰ这一全新贸易框架之下对包括页岩气在内的原材料和能源货物出口施加任何限制措施。
通过把天然气出口纳入全新的区域贸易谈判，奥巴马政府既不必更改国内现有的法律框架，从而得以避免经济和政治方面的风险，同时也可回应国内外尤其是欧盟国家和日本要求美国出口天然气的诉求。最关键的是，由于上述区域贸易谈判的最终完成还有待时日，美国向欧盟和日本快速大量地出口液化天然气也不可能于朝夕间实现，这就为奥巴马政府以及下届美国政府观察液化天然气出口效应，评估、调整出口进程赢得了时间。
来源：《国际关系研究》2014年第四期 作者：曹嘉涵
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