1970-1976：为何能逐步展开“晚、稀、少”的生育控制？
在毛泽东以及他代表的“革命”理念的影响之下，”三年自然灾害”之后的“上层思想”中，有关人口控制的理念一直不能转化成为人口政策，理性的计划官僚只能透过将革命话语模糊化从而获得政策执行的合法性。1970年代，虽然政府在全国范围内并未展开像“一胎化”那样严苛的控制政策，但总和生育率（育龄妇女平均生育子女数）却实现了从6到2至3的转变。这里既因为毛泽东本人（在林彪事件后）对一线事务放松了管理，也因为中央计划官僚出于计划思维的务实推动以及地方干部出于政绩考量的政策创新。
在这个过渡时期，卫生部军事管制委员会推广上海市严桥公社经验——“落实到人”与财政补贴的国家干预计划生育——是一个标志性事件。这时，地方政府“落实到户”的工作方法才开始逐步建立起来。随后，中央政府也逐渐形成相对一致的人口调控目标以及全国性的“晚、稀、少”政策方针。1973年7月，在周恩来的领导下，国务院成立了由国务院领导同志、有关部门和部分省、市负责人共二十三人参加的计划生育领导小组。同年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划，正式提倡实行“晚、稀、少”的计划生育政策。从这些政策过程来看，推动关键进展的大都是具有计划思维的理性官僚，而不是以革命和运动治国的政治家。
值得一提的是，这一时期的“晚、稀、少”政策，目标仍然是二胎，手段上没有强制，这与1977-1983年间严格计划、强制执行的“一胎化”形成了鲜明的对比。而其背后的根本原因仍然是领导层的理念尚未统一。
1977-1983：为何开始实行“一胎化”？
改革开放以后，理性的计划官僚占据政府管理职务，邓时代的发展话语与计划思维在控制人口的问题上达到了高度的内在一致。根据梁中堂的分析，“因为他们没有人民的理念，所以就可以去办毛泽东时代似乎应该办而未能办的事情。”当时计生宣传画中的“抓计划生育、促经济发展”是一句与“为革命抓计划生育”完全不同的口号，前者逻辑一致；而如前所述，后者仅是不能自圆其说的宣传。至此，“上层思想”已经统一在控制人口以促进经济发展之上–要发展，就要形成资本积累，就得减少消耗，压缩人口分母。
伴随着工业化与改革开放，城市人口压力激增，按照官僚思维、部门理性，具有生育控制理念的领导人始彻底放开手脚推动计划生育。根据梁中堂的理解，计生部门的生存冲动及其领导的个人政治抱负，极大地促使计划生育变成了国策。然而，这种强调个人行动的解释其实也是包含在规范结构的解释里的。我们不妨作一反事实推理：如果没有发展与计划的政治话语与经济战略，即便国家计划生育委员会以及国务院的相关领导做出再多的政治运作，这个政策也不可能变成全面铺开的基本国策。
当时最核心的几位中央领导人都对人口政策的目标形成了统一的认识，邓小平、陈云以及李先念都明确在公开场合提倡“只生一个”。1978年6月，国务院副总理陈慕华兼任国务院计划生育领导小组组长，在6月26至28日的领导小组第一次会议上，她提出一对夫妇生育子女数“最好一个、最多两个”；10月，中央委员会迅速通过了这次会议的报告并要求各地区贯彻执行。从1979年初的全国计划生育办公室会议开始，“最好一个、最多两个”的提法开始逐渐向“只生一个”的生育政策转变，1979年底到1980年初，“提倡一对夫妇只生一个孩子”已经成为《人民日报》首页的大写标题。同时，地方省市也积极响应中央的政策，上海更是从1979年9月1日开始全面实施独生子女政策。在手段上，1970年代上海等地方的制度经验迅速推广到全国范围，“书记挂帅，全党动员”，口号上的“提倡”在地方落实时无一例外都变成了“强制”。如邓小平后来回顾性的总结：“用行政的、经济的办法都可以，只要能〔使人口增长〕降下来，就是最大的胜利。”1979年1月27日，《人民日报》甚至发表社论提出“对于只生一胎，不再生第二胎的育龄夫妇，要给予表扬；对于生第三胎和三胎以上的，应从经济上加以必要的限制”。与之相应的结果便是，1979年，全国计生手术总数从1978年的1,963万例增长到了2,829万例，其中结扎手术从1978年的328万例增长到了696万例，二者的增幅均是1971年以来的最高值。
与此同时，人口普查的数据也加强了决策者控制人口的信念。1982年7月的三普结果显示1981年的自然增长率为14.55‰，而1980年的自然增长率仅是11.87‰，这一不降反增的态势更让决策者感受到了人口形势的严峻。紧接着在1982年12月，全国人大五届五次会议通过的重新编制的“六五”计划，就提出要严格控制人口的增长，再次强调“大力提倡一对夫妇只生一个子女”，并定下了1985年将自然增长率控制在13‰以内的目标。在这样的目标压力下，1983年以来，刚上任不久的计生委主任钱信忠在全国推广他认为最有效的“一胎上环、二胎结扎”。当年全国计生手术例数达到了5,279万例，同比增幅达到了67%，其中结扎手术达到了2,066万例，同比增幅为300%。总数和增幅均达到了有数据记录以来的历史之最。
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