Half the truth is often a great lie.

从政治精英理念转型的视角解释中国人口政策的历史分期

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要不要控制人口?这是每个时期中国国家决策层都需要思考的决策。而其思考问题的出发点,却不是人口本身,而是政治与经济。从“上层思想”的规范结构来看,人口附属于政治、经济的思路有两个方向截然不同的理念机制:

第一,鼓励人口的理念机制是:“革命-运动-人手论”。毛泽东时代的“革命”理念建构了“运动”的经济战略,即发动广大人民群众的力量,而对人民的数量需求进而又建构了“人手论”的政策偏好。只要坚持“革命”的政治理念和“运动”的经济战略同时存在,国家就永远不会去管控家庭户的人口再生产,紧缩人口的计划生育就永远无法变成基本国策,甚至也不会进入公开讨论的政策议程。“为革命抓计划生育”只能是一句不符合逻辑的假口号——为了革命,人口只能是愈多愈好。革命话语认为,只要通过革命解决了生产关系的矛盾,生产力的发展就不是问题。

第二,控制人口的理念机制是:“发展-计划(规划)-人口论”。邓时代的“发展”理念逐步建构了“去运动”思维的“计划为存量,市场为增量”的混合经济战略,进而建构了“人口论”的政策偏好。“发展”理念认为生产力发展的问题不能通过生产关系的革命来改变;要有计划地发展,就必须控制人口。更进一步,人口是计划存量中最关键的控制要素,因此,对于国家决策层来说,针对人口的计划是不容讨论的。国家主导的发展,是力图对计划存量保持尽可能多的控制。进入后邓时代,尽管市场已经在计划之外不断发育,成为存量之外不可忽视的增量,但人口、资源、环境等重要经济背景变量仍然是政府“承诺”控制的约束性指标,计划思维及其衍生的规划话语反映的仍然是政府对社会、经济必须保持控制的习惯思维。

综合这两个理念作用机制,我们就可以回答如下悖论:计划生育为何不在计划时代却在市场时代全面铺开?答案是:就国家决策层的“上层思想”而言,作为“前三十年”的毛时代是一个革命话语与计划思维冲突的阶段,鼓励人口与控制人口的两个机制同时存在,领导人之间政经理念的不一致导致了人口政策理念的内在矛盾,因此,纵贯整个“前三十年”,国家都无法推出步调一致的生育控制政策。而作为“后三十年”的邓时代及其后邓时代,尽管市场经济及其思维不断扩展,但在放弃了革命话语的国家决策层那里,计划思维却与发展话语达成了理念上的高度一致,计划人口变成了确保国家发展战略得以执行的基本态度。

作为初步的理论探索,我们将具体讨论下面五个关键政策节点。

1954-1959:为何有一个政策的窗口期?

虽然在1957年2月毛泽东发表了支持节育的讲话:“要提倡节育,要有计划地生育”,但是,出于“不断革命”的政治理念、“人定胜天”的经济运动思维,以及对国际形势的政治判断,他在人口问题上的立场随后迅速发生了转变。1958年批判马寅初的“新人口论”之后,紧接着是发动大跃进,建国以来党内逐步孕育起来的人口控制思想受到严重干扰。究其根源,正是党内持有“革命”与“运动”理念者压过了相对强调“计划”的理性官僚。“人定胜天”又加强了“人手论”,认为生产关系可以超越生产力,尤其是人口与经济的现状。因此,人海战术就可以释放农村的剩余劳动力。

1957年5月,毛泽东就将他在2月最高国务会议上的讲话进行了修改:“我国有六亿人口,好处在这里,困难也在这里。困难就是矛盾,矛盾总得去解决,也总是可以解决的。我们的方针是统筹兼顾,适当安排。”随后,毛泽东更是直接肯定了人还是多点好。1958年1月,他在最高国务会议上说:“人多好还是人少好?我说现在还是人多好,恐怕还要发展一点。”但是,大跃进经济战略的失败以及随后”三年自然灾害”带来的粮食危机,让节制生育的思路由是得以重新酝酿政策联盟。

但是,由于毛泽东个人持有坚定的“革命”理念,因此,党内的人口控制思想仍未统一,计划生育也无法全面铺开。纵观1949-1969年,按照计划官僚的理性思维,计划生育势在必行,但毛泽东的个人理念的作用而导致计生政策并未真正实行。从外部观察来看,这个阶段的人口政策是处于一种“没有决策”的状态。总的来看,这一时期不同领导人之间的理念分歧以及他们背后“革命与发展”、“运动与计划”的话语冲突,让受到”三年自然灾害”冲击的决策层没有机会去全面展开计划生育。

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