2003-2012：人口政策为何没有得到及时调整？

2000年之后，随着市场兴起后人口的大量流动、低生育率问题的凸显，计生政策愈来愈脱离现实，人口学家与社会舆论普遍呼唤改变人口政策，但是党和国务院“稳定低生育率水平”的政策方针却没有松动，对人口指标的具体规划一直都是各省市的核心控制指标。如果从计生体制的利益阻力、个别学者的否决作用或是制度粘性来解释这个时期的延续性，就会在很大程度上忽视了利益与制度背后的规范结构。五普结果所引发的人口政策大讨论正好碰上这个时期的领导人换代，然而却没有诱发政策的改变。关键问题是：一个宣传要以市场经济为主体的国家，其新上任的决策层在理念上为什么要对人口保持计划呢？或者说，为何国家可以把其他社会经济事务交给市场，而人口却不能交给市场与社会去自主决定？

答案在于发展是国家的目标，计划是国家的手段，人口会妨碍发展，因此必须加以控制。另外，在决策层的观念里，人口是关乎国计民生的基础性指标、产业，人口安全长期属于干系重大的全国性公共品，因此继续维持已有的计生政策就是最安全保险的办法。要对发展保持控制，由国家计划委员会转型而来的发展与改革委员会就必须对人口保持控制。因此，在2003年以后的规划文本中，人口增长依然是其中各地政府以及发改委重点管控的约束性条件。从这里也可以看出，计生政策也不是计生委一家一厢情愿要坚持的任务，而是政府部门为了落实国家“上层思想”而持有的整体思路。

从政经战略出发的人口管控思路，也直接导致人口统计学陷入一种迷茫状态，因为调查结果必须“被调整”，便于为这些不变的理念提供“证据”。这个时期的五普调查结果尽管显示出生率非常低，但却被判定为“不可信”，以致相关部门年年反复调查，然后又反复“不信”。这说明“人口统计迷茫的根本原因既不是数据质量问题，也不是技术方法问题，而是研究背后的思想认识出了问题”。

另一方面，从政策执行环节来看，生育控制也出现了一些被动的变化。首先，这个时期的计生政策已经由原先的行政管制、经济处罚为主，转化为“综合治理、优质服务”的新思路上来，1980、1990年代的那种大规模计生上环、结扎运动消失了，基层计生工作的强制执行较之以往已减弱，计生工作更加强调政策的服务性。同时，2000年以后，涉及计生政策松紧存废的政策讨论得以公开，频频见诸主流媒体，这在一定程度上也被媒体过份诠释为该届政府对计生政策的态度有所缓和。还有一些国外学者认为是国家的人口管理范式转向社会服务型的结果。

事实上，计划永远没有变成市场，管理也没有变成服务。政策执行的局部放松，并不意味着“上层思想”的转变。从理念结构的内在规律来看，“上层思想”的转变与人口形势的变化并不同步。要转变理念，必须要有决策者在自身话语背景下所能感受到的危机。2003年十六届三中全会之后，决策层唱响“五个统筹”，大规模开展社会事业建设，这直接催生了人口老龄化造成的养老金危机，也才使2013年至今习近平政府开始真正思考其人口态度。

2013年至今：“全面二孩”是否意味着“上层思想”已经变化？

2013年中共十八届三中全会以来，新的政府正式启动“单独二孩”政策，2015年政府工作报告中也不再提“坚持计划生育的基本国策”，10月的十八届五中全会更是通过“全面二孩”的决议。这事实上是顺承上一时期的思路，从养老压力角度考虑低生育率问题。而领导层的更替正好为政策变迁提供了一个机会窗口，由此产生了“单独二孩”人口政策的调整。相对于严重的低生育率现实，这种调整属于较为保守的做法。

更重要的是，如果“上层思想”不发生根本转变，2016年落实“全面二孩”政策，也不过是在“发展＋规划”这一理念范式下的修修补补，计划生育的政策思路仍然会一直持续。即便是担忧养老金危机而作出调整，也是坚持人口是“可以计划的”，其根本出发点只是通过计划将生育率提高到更替水平以上。可以推断的是，只有新决策层依靠不同的理念对发展话语与计划思维进行系统反思，才能彻底改变依靠计划的人口政策。

作者：刘骥、熊彩、德新健

来源：《二十一世纪》2015年12月号

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