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中俄天然气合作的“冬季思考”

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在经历漫长的谈判过程之后,今年5月21日,中俄两国签署了《中俄东线管道供气购销合同》。回顾中俄天然气谈判的历史,有助于总结经验教训,保障未来合作的顺利进行;应该乐观看待两国天然气合作的前景,并以此为契机推动全球天然气市场的发展,也必须严肃对待合作中可能出现的问题,有效落实两国签署的合同。

一、中俄天然气谈判的历程和时代特征

从1994年开始,中俄两国就油气合作开始了长期谈判和联合规划研究工作。参与这一过程的包括中俄两国领导人、政府与能源主管机构、主要油气公司等。在天然气方面,从两国首次会谈到签署合同,经历了近二十年时间。在此期间,俄罗斯国内天然气工业状况、能源发展战略和对外能源政策出现了多次变化,这成为中俄天然气谈判久拖不决的重要因素。此外,国际政治经济环境、国际天然气市场的发展,以及中国的天然气行业政策和进出口状况,也对中俄天然气谈判产生了重要影响。

根据俄罗斯对华天然气合作政策发展变化的总体趋势,可以将中俄天然气谈判分为1994—1999年、2000—2009年、2010—2014年三个阶段,各阶段显示出不同的特征。

1.1994—1999年:天然气合作构想发端期

苏联解体后,出于开拓新的油气出口市场的目的,俄罗斯政府开始寻求与中国进行油气合作的可能。同时,中国在九十年代初成为石油净进口国,为在国际市场上寻找油气进口来源,逐步确定了“走出去”战略。正是在这一背景下,中俄两国开始提出油气合作构想。

1994年11月,中俄两国政府在北京就油气管道合作研究项目和油气领域等方面的合作进行了会谈,签署了会谈纪要和谅解备忘录。同期,中国石油天然气总公司与俄罗斯西丹科公司(Sidanco)举行会谈并签署备忘录,决定进行合作开采天然气的可行性研究工作。这一系列会谈和文件的签署,标志着中俄两国油气合作的正式开始。

1995—1996年,中俄就从俄罗斯东西伯利亚铺设至中国东北的天然气管道,以及俄罗斯向中国并经中国向第三国供应天然气进行了多次谈判,并商定开展相应的经济技术论证。这一方案即俄罗斯对华供气“东线”的前身。在公司层面上,中国石油天然气总公司(以及后来的中国石油天然气集团公司)的谈判对象是当时在东西伯利亚进行天然气开采的企业,先是西丹科公司,之后是露西亚石油公司(Rusiya Petroleum)。

1997年8月,中国石油天然气总公司还同俄罗斯天然气工业公司(Gazprom,简称俄气)签署合作协议,计划建设从俄罗斯经中国西部边境向中国输送天然气的管道项目。俄气当时主要从事西西伯利亚的天然气开发,该合作协议是俄罗斯对华天然气供应“西线”的前身。

1999年2月,在中国总理朱镕基和俄罗斯总理普里马科夫的见证下,中国石油天然气集团公司(CNPC,简称中国石油)同露西亚石油公司签署了《关于敷设从科维克塔凝析气田至中国及可能的第三国的天然气管道和开发科维克塔凝析气田可行性研究总协议》。这意味着两国政府和公司层面已经就东线天然气管道建设和供气达成了一致意见。

需要指出的是,苏联解体后的前十年中,俄罗斯政府缺乏统一和清晰的能源战略,其能源决策体系相对混乱,大规模项目的执行力较弱,给中俄油气合作造成了客观障碍。但总体而言,在这一阶段,中俄两国就对华供气的两条线路提出了基本构想和方案,并进行了相关的论证工作,这成为两国进一步谈判和合作的基础。但是,随着1999年底叶利钦辞职和普京就任俄罗斯总统,俄罗斯的能源战略和对外能源政策开始进行大幅度调整。受到这一过程,尤其是俄罗斯国内油气公司整合的影响,中俄油气合作的很多协议均被搁置。

2.2000—2009年,天然气合作政策磨合期

1999年底,俄罗斯总统叶利钦宣布辞职,由总理普京担任代总统。2000年3月,普京在总统选举中获胜,俄罗斯进入普京时代。

普京上台后对俄罗斯石油天然气行业进行了大规模的整顿,其最主要的政策是将大量石油天然气资产重新收归国有以增强国家对油气行业的控制力。得益于国际油价的大幅上涨,俄罗斯不仅获得了经济上的收益,提前偿还了西方国家在俄罗斯经济改革期间提供的大量贷款,还通过石油天然气出口的影响力,实行了有效的能源外交,巩固了俄罗斯在国际舞台上的地位。这一时期,俄罗斯开始制定新的能源战略。2003年出台的《2020年前俄罗斯能源战略》提出,能源不仅是俄罗斯经济发展的重要驱动力,也是实现外交政策重要的工具。

2000年以后,中国仍然继续同俄方在天然气领域内进行谈判,并取得了一些进展。2000年11月,中国石油、露西亚石油公司和韩国天然气公社签署三方的天然气管道建设和供气协议。

2002年,中国石油同萨哈国家油气公司签署开发恰扬达气田并铺设对华管道的预可行研究项目报告。

2004年10月,中国石油同俄气签署战略合作协议,商定将建设长输管道对华供气;2004年11月,中国石油同萨哈林1号项目作业商埃克森公司签署协议,计划对华供应萨哈林1号项目天然气并进行价格谈判。

但是,俄罗斯政府通过《天然气出口法》和其他一系列政府命令,加强了俄气作为国有天然气公司和管道运营商的垄断地位,特别是授予该公司出口垄断权。这使中国石油此前同其他公司签署的天然气供销协议和计划都被迫终止,中方只能通过与俄气的合作实现对华供气和管道建设。

2006年3月,中俄双方在两国元首的见证下签署了俄罗斯对华供气的谅解备忘录。文件规定俄罗斯从东线和西线两条管道向中国供气,年供应量分别为380亿立方米和300亿立方米。同年10月,中国石油同萨哈林1号项目签署了天然气购销框架协议。但实际上,由于俄罗斯政府的反对和俄气的出口垄断权,这一协议未能落实。

2006年之后,中俄两国开始就供气问题进行谈判,但双方均未将这一问题作为优先发展方向。就俄方而言,当时天然气政策的主要目标是将独联体国家享受的优惠天然气供应条件市场化,同时控制中亚天然气的流向。就中方而言,对俄油气合作的重点是建设对华原油管道,在天然气方面,由于中俄分歧较大,重点则放到建设从土库曼斯坦至中国的天然气管道方面。

2008-2009年,国际金融危机使俄罗斯油气工业遭受了严重影响,这促成了中俄“贷款换石油”协议的签署和石油管道的建设。2009年底,中亚天然气管道建成通气,实现了从土库曼斯坦的天然气进口,中俄天然气谈判进入新的阶段。

应该注意的是,在这一时期,俄罗斯的能源战略和天然气政策趋于成熟。2007年以后,俄罗斯相继出台了《东部天然气计划》、《2030年前俄罗斯能源战略》和《俄罗斯天然气行业发展构想》等文件,将对华供气列为国家能源政策,但政策细节仍在进行不断的调整和磨合。

3.2010—2014年:天然气供应价格谈判期

中俄原油管道建设尘埃落定后,天然气合作成为双方谈判的新焦点。同时,由于中亚天然气管道的建成,俄罗斯对华供气的西线管道(阿尔泰管道)对中方变得不那么重要,因此双方谈判主要围绕东线管道进行。需要指出的是,2008年和2011年,俄气通过复杂的程序和交易,分别获得了恰扬达气田和科维克塔气田及其开发许可,为对华东线供气落实了气源。

2010年9月,中国石油同俄气签署了《俄罗斯向中国供气的主要条款框架协议》,该协议规定了对华供气的路线、供应量、交割点等。该文件的签署,使价格成为供气谈判的唯一核心问题,但双方在这一问题上的立场差异极大。

中方希望按照中国国内的天然气价格承受能力,参照中亚天然气的价格确定一个较低的价格水平,而俄罗斯坚持要求按对欧天然气供应价格。在定价方式上,双方曾提出过同煤炭价格挂钩、同美国亨利中心价格挂钩、同日本JCC价格挂钩等多种方式,但俄方坚持以同油价挂钩的长期合同方式定价。中方则在这一期间进行了天然气价格改革的试点并逐步推广到全国,在一定程度上缩小了与国际市场价格的差距,为接受较高的进口气价进行了政策准备。

2014年初,俄罗斯能源部公布的《2035年前能源战略》草案中提出了一定要进入亚太市场,特别是中国市场的目标,但同时强调要维护俄罗斯的能源利益,保障投资回报。俄罗斯正是在这一原则基础上同中国进行天然气谈判。

二、中俄签署天然气合同的现实动因

俄罗斯长期能源战略的制定和对国内天然气资源的整合为中俄天然气合作创造了条件;而俄罗斯在国际天然气市场上地位的变化及其国内发展的需要,促使其加快同中国的天然气合作,以获得新的天然气出口市场,带动东部地区的发展。同时必须指出,乌克兰危机及其导致的后果,加快了俄罗斯进入亚太市场的步伐。

1.国际天然气市场变化是俄罗斯加快对华合作的外部因素

传统的国际天然气交易分为北美、欧洲和亚太三个相对独立的区域性市场,各有不同的储运和定价方式。从上世纪60年开始,俄罗斯的天然气主要经管道销往欧洲,采取与石油和油品价格挂钩的长期合同模式。俄罗斯的天然气占欧洲天然气消费总量大约1/4的份额。

2008年以后,美国“页岩气革命”对全球天然气市场产生了重要影响,其产生的连锁反应在一定程度上打击了俄罗斯对欧洲的天然气销售:

一方面,美国页岩气开采量爆发性增长使得原本计划销往美国的中东LNG转向欧洲市场,使俄罗斯天然气在欧洲的市场份额有所降低,导致俄罗斯请求卡塔尔和阿尔及利亚共同协调在欧洲市场的行为;

另一方面,美国市场的关闭使俄罗斯中止了原本面向美国的什托克曼凝析气田项目,改变了俄罗斯优先向北美天然气市场扩张的目标。

在欧洲天然气市场,俄罗斯面临市场份额减少、竞争加剧和监管风险增大的局面。

首先,欧洲经济的缓慢增长使俄罗斯无法大幅提高对欧洲这一传统市场的天然气供应,按照俄罗斯科学院能源研究所的预测,未来数十年,欧盟的老成员国(法国、德国、意大利、奥地利等)的天然气消费量将出现减少,而这些国家是目前俄罗斯最大的天然气消费国。

其次,中东、北非、东非的LNG,以及来自阿塞拜疆、土库曼斯坦等国的管道天然气未来将出现在欧洲市场上,俄罗斯在欧洲市场将面临更加激烈的竞争。

再次,欧洲正在进行的天然气市场改革确立的新规则,威胁了俄气在欧洲的传统行为方式。欧洲委员会已经于2012年9月开始对俄气进行反垄断调查,认为该公司割裂欧洲市场,阻碍欧盟成员国的自由供应,阻挠其天然气供应多元化,针对不同客户采取与油价挂钩的不公正价格等。在这种情况下,俄气被迫对部分欧洲大客户降低了价格,采用更加灵活的定价方式。

与此同时,亚太地区对天然气的需求正出现急剧增长。特别是中国,其天然气消费过去十年增长迅速,已经成为全球第三大天然气消费国。而亚太在三个区域市场中的天然气价格最高,也成为吸引俄罗斯进入亚太市场的重要因素。

2.俄罗斯天然气工业和东部地区发展是俄寻求对华合作的内部动因

天然气工业是俄罗斯能源行业的重要支柱,是俄罗斯主要的外汇收入来源之一。俄罗斯能源战略和天然气发展纲要等文件均指出,俄罗斯必须开拓新的天然气出口市场,实现天然气出口路线的多元化。与石油不同,天然气的长距离跨境运输需要建设管道以连接供应国和消费国。因此,俄罗斯天然气进入新市场,必须解决天然气资源开发和对外出口管道建设两方面问题。

在欧洲市场饱和与竞争加剧、北美市场关闭的条件下,俄罗斯天然气出口实现多元化的优先方向必然是亚太方向,首先是中国。为此需要大规模开发东西伯利亚的气田,建设通往亚太市场和中国的天然气管道。

早在2007年,俄罗斯就制定开发东西伯利亚和远东天然气,并向中国和其他亚太国家出口天然气的“东部天然气计划”,俄气成为该计划的协调和实施者。2012年在俄罗斯主办的亚太经济组织峰会期间,俄气表示将加快对亚太国家的天然气供应,供应量将等同或者超过对欧洲的供应量。

需要指出的是,俄罗斯东西伯利亚和远东地区的发展,是普京2012年重新竞选和当选总统时提出的重要战略性举措。其优先发展方向是基础设施建设和大规模能源项目开发——包括开发科维克塔气田和恰扬达气田,以及建设通往亚太地区的天然气管道。普京曾在竞选文章中表示,要借助于中国经济的发展和中国的资本,“要让俄罗斯经济之帆乘上中国风”。

3.乌克兰危机及其后果是中俄签署天然气合同的促进因素

2013年年底开始的乌克兰国内局势动荡导致乌克兰政权更替,克里米亚在全民公投之后“脱乌入俄”,并入俄罗斯版图。之后,以美国为首的西方国家联合对俄罗斯实行经济制裁,制裁波及到俄罗斯一些企业和金融机构,以及部分政府官员和企业家,新的更严厉制裁措施更是直指俄部分能源企业。尽管短期内西方制裁对俄罗斯影响有限,但乌克兰危机使俄罗斯在能源和金融两个方面面临一些困难,这成为其最终与中国签署天然气合同的一个促进因素。

一方面,乌克兰问题影响了俄罗斯对欧洲的能源供应。欧盟30%的天然气来自俄罗斯,其中一半以上通过乌克兰境内的管道运输。对于美国和欧盟而言,如何使欧洲国家摆脱对俄罗斯的能源依赖是对外能源政策的重要目标之一。3月份,美国总统奥巴马表示,美国准备向欧洲出口LNG,以降低欧洲对俄罗斯的能源依赖。同时,欧盟提出通过天然气进口渠道多元化、加快发展可再生能源等计划,谋求减少从俄罗斯的天然气进口量,这都将影响俄罗斯未来在欧洲天然气市场上的地位。

另一方面,由于受到制裁,西方评级机构纷纷调低了俄罗斯的主权信用评级和俄罗斯主要公司的信用评级,使俄罗斯企业在国际金融市场上的融资成本大幅提高。此外,俄罗斯还出现了资本加速外逃的情况,使该国的经济增长和大型项目投资的前景更加黯淡。

这为促使俄罗斯加快签署与中国的天然气供应合同创造了难得的契机。签署这项为期30年、总额达到4000亿美元的巨额合同,不仅可以显示俄中战略合作伙伴关系的稳固性,表明“俄罗斯并未在国际社会上被孤立”,同时还能够吸引中国资金参与俄罗斯东部的天然气田开发和管道建设,促进俄经济增长、缓解融资压力。

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