应建立健全动员计划制度

毛泽东曾指出,凡事预则立,不预则废。没有事先的计划和准备,就不能取得战争的胜利。可靠的动员计划,是动员实施的基本遵循。1982年的英阿马岛战争,迅速高效的商船动员成为英国取得战争胜利的关键性因素。英国将这次成功归结为:完善的动员计划、良好的动员潜力和周密的动员准备,其中最为关键的是动员计划。

新中国成立以来,党和国家历来高度重视动员计划工作,积累了丰富的动员计划实践,已建立起了相对完整的动员计划体系及相应的制度安排。但是,长期以来由于军事需求不明确,我国动员计划形式化东西过多,动员计划与作战计划关联度不高,针对性和实用性不强,由此也导致平时动员准备存在较大的随意性和盲目性,对战时动员组织实施也不托底。这一问题的产生与我军动员系统与作战系统长期两条线运作有很大关系,实践中不注重动员与作战之间的内在联系,有意无意地把动员与作战割裂开来。

外国动员建设的一条重要经验,就是把动员作为作战的有机组成部分,从计划到实施都强调动员与作战必须保持高度的协调一致,强化动员与作战的内在联系。尽快建立我国的动员计划与作战计划相联系的制度规范,是提高动员计划的针对性,完善和发展动员计划制度的重要问题。一是在指导思想上,要明确动员行动是作战行动的有机组成部分,保持动员行动与作战行动高度的协调一致,是动员准备与实施的主要目标之一。动员计划的制定必须以明确的军事需求为指导和牵引,并始终围绕着具有决定意义的任务筹划动员准备与实施。二是规范军事需求提报。明确军事需求提报、汇总及落实的程序和方法,以及将军事需求贯彻落实到动员计划中的具体措施。三是将动员计划纳入作战计划的总体范畴,作战部门有向动员计划制定部门提供军事需求的责任和义务。四是规范动员计划与作战计划相衔接的程序、内容与时机,确保动员行动与作战行动能够保持高度的协调一致。

需重构动员组织指挥制度

战时动员组织指挥,是动员实施的重心和关键。近年来,以军事斗争准备为牵引,各级对战时动员组织指挥问题进行了大量探索并取得很多成果,但在国家和战区这个层面,尚未对战时动员指挥体制做出明确规范,对战时动员组织指挥程序没有做出明确规定,对动员活动实施有效控制的动员阶段性管理制度、战时管制制度、动员资源优先保障制度,这些在外军动员制度中必不可少并行之有效的制度,在我国还多属空白。可以说,动员组织指挥链路及其相关制度的不完整,已经成为影响和制约战时动员组织实施的最大因素,也是动员制度重构首当其冲必须解决的重大问题。

一是抓紧规范战时动员指挥机构设置及指挥关系。依据未来作战准备的总体部署,结合深化国防和军队改革,加紧战时国防动员组织指挥体制,特别是国家和战区层面动员组织指挥体制的研究论证,尽快展开战时动员指挥体制的预建实验,规范各级动员指挥机构的编成,理顺动员指挥机构与联合作战指挥机构的关系。研究制定战时国防动员组织实施纲要,明确战时国防动员组织指挥的程序、内容和方法,理顺动员指挥机构与联合作战指挥机构及政府有关部门的关系,完善组织协调的相关制度与措施。

二是进一步细化动员组织实施的程序和方法。着眼动员与作战的密切配合,根据作战实施的基本程序,科学设计动员组织实施的一般程序。确定各级指挥机构和部队,以及地方政府在各个阶段和各项程序中,应当采取的动员行动。明确特殊情况的处置程序,包括动员任务调整、改变动员等级、满足临时动员需求的程序和方法等。

三是抓紧建立与动员组织指挥密切相关的具体制度。主要包括:1.动员报告制度。规范动员报告的类别,动员报告的行为主体和责任,动员报告的内容和时机,动员报告的传达和处置等。2.动员阶段管理制度。重新划分动员实施阶段,将现行按战争进程划分的“应急动员、战争初期动员和战争中后期动员”,按照现代危机管理的基本原理,调整为“预备动员、初始动员、持续动员”三个阶段。规范各动员阶段应达到动员状态和各级指挥机构及部队的动员行动,以便各级能够对动员活动实施有效控制。3.动员资源分级管理及优先顺序制度。根据各类资源拥有量、分布、对作战影响的程度等因素,区分各类动员资源的重要程度,规范各级动员指挥的资源调用权及调用的程序和方法。根据作战部队及担负作战任务的重要程度,明确资源保障的先后顺序,区分轻重缓急,提高资源配置效益。4.战时管制制度。主要是规范战时管制的内容、范围和程度,组织实施的主体及权限划分,战时管制的程序、方法和措施等。5.检查评估制度。建立动员实施检验评估标准体系,规范评估内容、程序和方法,明确检查评估的主体、手段方法、组织实施等。

征用民用资源须于法有据

国防动员的本质是围绕军事斗争需要对民用资源的重新配置,民用资源征用是国防动员的重要手段之一。长期以来,我国在民用资源动员方面,主要依靠国家行政指令。比如,在计划经济体制下,物资动员可以采取调拨的办法,人力动员可以由原单位解决报酬,国家花钱也不是很多,事实上也不用过多考虑对动员对象的补偿问题。但是,在市场经济条件下,随着经济成分的复杂化、资源配置的市场化、价值取向的多元化和社会关系的利益化,国家利益与个人利益、整体利益与局部利益之间存在着一定的矛盾和冲突,单纯依靠行政手段直接调用的办法、由原单位解决动员对象报酬的办法越来越困难。市场经济条件下民用资源的征用,必须依法进行,即使强制性征用也必须于法有据。同时,也必须尊重动员对象的利益诉求,遵循市场经济规律,实行有偿动员,发挥经济杠杆的作用,采取切实措施解决好动员对象的报酬和优抚问题,解决好征用物资的补偿问题,保护公民的爱国热情,调动公民接受动员和支持动员工作的积极性。

近年来出台的有关国防动员的法规条例,对民用资源征用与补偿有一定的体现,但这些规定多属原则性的规范,特别是在程序和标准等方面缺乏足够的操作性。因此,进一步完善民用资源征用与补偿制度,是动员制度重构的重要内容之一。当前急需解决的主要问题主要有:一是明确战时征用的时机、对象、内容和范围,科学划定免征范围,避免“乱征”和“滥征”。二是规范民用资源征用的组织主体及其职责权限。三是细化民用资源征用与返还的程序和方法。四是规范民用资源征用的补偿,特别是明确补偿的范围、标准和经费来源,规范补偿的程序和方式,明确补偿时限及相关责任主体的权利和义务等。

(作者系国防大学战略教研部国防动员教研室副主任)

文/徐奎 来源：法制日报

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