（三）调整时期（2004—2012年）

改革开放之后，行政区划调整逐渐成为调控城市化发展的重要手段，它不仅是推动城市化快速发展的重要引擎，还可以做城市化发展过热时的镇定剂。1978—2003年，大量中心城市借助行政区划变革带来的制度红利，获得了优先发展的机会，成为带动中国城市化发展的重要龙头。〔10〕但是，随着时间的推移，大规模的政区改革带来的负面影响不断显现，因此21世纪初期中国行政区划调整明显降温。2004—2012年，全国各类城镇型建制数量均基本保持稳定，政区设置进入调整时期。这一时期中国行政区划调整的主要内容有以下三个方面：

1.城镇型建制设置的管控。这一时期国家对城镇型建制设置的控制主要体现在继续冻结撤县设市、收紧撤县（市）设区和继续鼓励乡镇撤并这三个方面。由图2和图3可以看出，2004—2012年中国地级市、县级市和市辖区数量均基本保持不变。虽然图形表现相似，但是造成这种情况的原因却不相同。对于地级市来说，经过前一时期的大规模调整，到2004年时全国只剩下少数西部偏远地区还保留地区行政公署，撤地设市已经成为偶发情况，因此该时期地级市数量始终保持稳定。对于县级市来说，由于撤县设市在这一时期仍处于冻结状态，因此县级市数量在 2004—2012 年继续缓慢减少，从374个降低到368个，减少的主要原因仍为撤县（市）设区。市辖区在这一时期从845个增加到860个，年平均增加不到2个，产生这个现象的主要原因有以下三点：一是全国地级市数量增长十分缓慢；二是由于土地城市化速度快于人口城市化，国家收紧了对撤县（市）设区的审批；三是一些城市为了做大市辖区进行了区区合并。〔11〕此外，由图4可以看出，建制镇在2004—2012年经历了数量先减少后增加的过程。暂停撤乡设镇和积极推行乡镇撤并之后，全国建制镇数量持续减少。同时，实施乡镇撤并能在一定程度上精简乡镇政府人员和机构、降低行政成本、优化城乡资源配置，以及改善一些区域集镇布局分散、条块分割严重的状况，促进乡镇健康发展。随着乡镇发展质量不断提高，撤乡设镇在区划调整实践中逐渐恢复，自 2009 年起全国建制镇数量开始增加，到2012年共增加了647个。然而，虽然建制镇数量有所增加，但是乡镇撤并依旧是建制镇调整的主要手段，国家对小城镇的发展原则依旧是“ 控制数量、 提高质量”③， 因此2009 年以后我国建制镇始终保持平稳较慢增长。

2.市辖区管辖区域的重组。这一时期市辖区的数量虽然保持稳定，但是市辖区的空间规模不断扩大。这是因为，随着城市化发展从追求城市化率指标的上升转变为追求城市功能与内涵的提升，国家对市辖区的调整模式逐步从以宏观尺度的撤县 （市）设区、切块设区为主转向更加注重微观尺度的区界重组。〔12〕区界重组主要是指：对一个或多个市辖区进行合并或拆分；在市辖区之间进行行政辖区的局部微调；在市辖区和周边县（市） 之间进行行政辖区的局部微调；同时从市辖区和周边县（市）切出一部分合并设立新的市辖区等。〔13〕区界重组通过重构市辖区地域空间来优化资源要素配置、 扩张城市规模， 并助推城市结构转型，这种政区调整方式既可以在一定程度上优化城市发展空间、重塑治理结构，又不会引起较大的行政管理阻力，还有助于城市化管理向精细化转变。因此，通过区界重组对市辖区所辖区域进行空间调整是这一阶段我国区划调整的重点。由表1可知，2004—2012年全国共发生区界重组149次。

3.省直管县体制的试行。随着市场经济和城市化的快速发展，对市领导县体制的质疑逐渐增多。推行市领导县体制的初衷是依靠中心城市的带动作用解决地市分割的问题、 缩小城乡经济差距，但是在实践中，中心城市不但对周边县域经济发展的辐射带动作用并不明显，甚至还会出现中心城市利用行政管理优势对县域进行盘剥的情况，既所谓的“市吃县”“ 市卡县”“ 市刮县”现象，最终造成“市强县弱”的局面。鉴于此，进入21世纪后，部分东中部省份先后开始了“扩权强县”的改革，在经济管理方面形成了近似于省直管县的格局。〔14〕2006年，中央1号文件明确指出有条件的地方可以加快推进省直管县的改革试点。之后几年国家又陆续出台了一系列文件鼓励地方推进省直管县试点。相比于市领导县，省直管县的主要优势在于能够减少行政层级、实现政府组织结构的扁平化以及扩大县域的自主管理权，能够在一定程度上减少行政管理成本、提高行政管理效率、促进县域经济发展。因此，在中央政策的推动下，包括浙江省、山东省、海南省、湖北省在内的不少省份都积极响应，摸索出了不同的省直管县体制发展模式。但是，整体而言，省直管县体制改革至今都还处于探索阶段，尚未具备大规模推行的基础。

（四）优化时期（2013年至今）

城市化的快速发展极大地加剧了劳动力、资本和技术等要素在空间分布上的不均衡，导致中国区域经济发展的差距越来越显著。中共十八大后，中国社会进入全面深化改革的新时期，中国的城市化也步入了以推进城乡发展一体化为主要目标的新阶段。如果说中国城市化的发展重点在1978—2003年是增加城镇的数量、在2004—2012年是扩大城镇规模，那么，在2013年以后，城市化的发展重点则是提升城镇发展的质量。因此，这一阶段行政区划调整的主要目的是优化城镇发展空间、完善城镇结构。具体而言，此阶段行政区划调整的主要内容包括以下两个方面：

1. 市辖区数量的增加。2013年之后，全国市辖区数量又呈现出快速增长的趋势。2014年，国家发展和改革委员会发布的 《国家新型城镇化综合试点方案》 指出，“选择符合条件的城市，通过县（市） 改区，拓展中心城市发展空间”是部分省份推行国家新型城镇化综合试点的主要任务。全国市辖区随之迎来第二轮增长热潮，2013—2016年市辖区数量从872个增加到954个，平均每年增加31个。2016—2019年市辖区数量增长有所放缓，市辖区总数从954个增加到965个，年平均增加不到3个。这一时期全国通过撤县（市）设区形成市辖区119个，同时发生区界重组72次，撤县（市）设区再次成为市辖区调整的主要方式（见表1）。2020年4月，国家发展和改革委员会公布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，其中明确指出要“优化行政区划设置”，“有序推进‘县改区’‘市改区’”。可以预见，未来市辖区数量将会继续增加。

2.撤县设市的重启。冻结撤县设市虽然解决了当时中国城市化发展面临的突出问题和矛盾，但是在这20年间基本不增设县级市，导致我国小城市数量过少，并由此导致了一系列新的问题，例如，城镇结构体系不完善、城市化发展质量不高、城乡融合发展程度低、城乡差距不断增加等等。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，具备行政区划调整条件的县可以有序改市；2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》 明确提出“把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。之后国家又陆续出台了一系列相关文件。这意味着全国撤县设市工作开始逐渐解冻。2013—2016年中国共有12个县改为市，主要分布在西部地区。自2017年起，东中部地区的县改市事例开始出现。2018年国家发展和改革委员会印发的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中明确提出，“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市”。这标志着我国撤县设市工作在冻结 20 年之后正式重新启动。近两年内，全国东中部地区县改市的事例不断增加，可以预见，县级市将会迎来一个新的发展阶段。

三、新中国 70多年行政区划调整的特征分析

在对新中国70多年行政区划调整历程进行深入探索之后，本文进一步总结归纳了新中国行政区划调整的主要特征，具体内容包括以下五点：

（一）不同时期中国行政区划调整的主导目标不同

梳理新中国70年行政区划的调整历程可以发现，中国的行政区划调整始终顺应国家政治、经济和社会的发展潮流，时代背景不同，行政区划调整的主导目标也不相同。新中国成立之初，经济社会百废待兴，国内外形势依然复杂严峻，此时建立和恢复政治秩序是确保国家稳定和社会发展的基本前提。行政区划是国家政治制度的重要组成部分，也是国家权力再分配和政策制定的基础，重建政治秩序势必要对行政区划进行调整以维护国家稳定、巩固中央集权。〔15〕 改革开放后，国家政权稳定，社会发展重新步入正轨，经济建设开始成为发展中心，相应地，行政区划调整的政治色彩开始淡化，促进经济发展开始成为行政区划调整的主导目标。最突出的表现就是，行政区划调整成为中国城市化发展的重要推动力。在加速时期， 区划调整通过撤地设市、 地市合并、撤县设市、撤县（市）设区、撤乡设镇等手段大规模设置建制市、市辖区和建制镇，做实地级市、做大县级市， 培育了一大批中小城市和小城镇，逐步建立并完善国家城镇体系。进入21世纪后，中国经济由粗放型发展向高质量发展转变，行政区划调整重点也随之从增加市镇数量转向扩大市区规模，通过撤县（市）设区、切块设区、区界重组和乡镇撤并等调整手段拓展市镇规模，提高城镇发展质量。可以说，促进经济发展这一主导目标持续了加速时期和调整时期这两个时期，但是侧重点有所不同，前一时期更注重数量的增长，后一时期更注重质量的提升。2013年以来，中国社会进入全面深化改革的新时期。城市化长期的快速发展导致的人口集聚规模和大中小城市布局在空间上不断失衡，由此引致的政区调整需求也越来越多元化。一方面，一些发展良好的中心城市急剧扩张，与周边区域一体化的趋势越来越明显；另一方面，很多县和特大镇的经济实力不断增强，其设市需求也越来越强烈。〔16〕通过撤县设市、撤县（市）设区、区界重组、乡镇撤并、撤镇设街道办等模式优化政区空间结构和布局，促进各类要素在空间上的合理流动和高效集聚，成为这一时期中国行政区划调整的主导目标。可见， 70多年间，新中国行政区划调整的主导目标大致经历了“政治稳定—经济发展—空间优化”这样一个发展过程。

（二）同一时期不同区域行政区划调整的重点不同

行政区划调整的主导目标随经济社会发展阶段的转变而转变这一特征不仅适用于全国，也适用于不同区域。对于中国不同区域而言，每个区域的行政区划调整的主导目标基本都会经历“政治稳定— 经济发展— 空间优化” 这一变化过程。但是从横截面上来看，由于同一时期不同区域所处的经济社会发展阶段并不相同，因此同一时期不同区域行政区划调整的侧重点也有所不同。这一特征在改革开放之后尤为明显。改革开放后，中国行政区划调整与城市化发展密不可分：一方面，行政区划调整能够有效地解决城市化发展到一定阶段后所产生的城市发展空间不足、区域资源要素配置亟待优化和城市治理体系与治理能力现代化水平有待提升等问题；另一方面，及时地对行政区划进行适应性调整是中国政府推动城市化发展的重要政策手段。因此，区域城市化发展阶段不同使得区域行政区划调整的重点也不同，并且呈现出自东向西梯度转移的趋势。这一特征在当前主要表现为，部分东部沿海地区已经进入区域一体化的发展阶段，相应地，行政区划调整的主要目标也已转向优化空间格局、提高地方政府的空间治理水平上；中部地区区划调整则处于由经济导向向空间治理导向过渡的阶段，区划调整中增设市镇与空间重组并存；而西部地区则主要处于区划调整以经济发展为主导目标的阶段，2017 年撤县设市重启后，增设小城市与小城镇将是未来西部地区区划调整的重要内容。

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