三、中层采办的特点

1.与传统采办模式的比较

用国防部指示5000.02的通用采办模型来衡量，快速原型可以直接进入里程碑B之前的技术成熟与风险降低阶段，或里程碑C之前的工程与制造开发阶段，或进入快速部署。快速部署可直接进入里程碑C之前的工程与制造开发阶段，甚至直接进入生产与部署阶段。相比于传统采办项目10年以上的周期，中层采办在5年内就可以交付能力；相比非开发类产品可以直接进入里程碑B或C之前的阶段，中层采办甚至可以直接进入里程碑C之后的生产与部署。

能力需求过程和采办过程相互作用示意图（中国航空工业发展研究中心）

2.中层采办的项目划分和执行监管现状

根据《中层采办（快速原型/快速部署）临时管理》备忘录，部局采办执行官（CAE）将识别哪些项目划分为中层采办，并在资金拨款到账前的30个自然日之前提交一份信息备忘录和项目识别数据；但空军的政策允许更小的项目可由项目执行办公室（PEO）批准。每个月都要举行中层采办的管理会议，由参谋长联席会议副主席、研究与工程的国防部副部长、采办与保障的国防部副部长和成本评估与项目评价局局长的代表参加，以基于提交的数据评估使用中层采办的项目总量。中层采办项目不要求国防部长办公室（OSD）批准，但OSD可以决定哪些项目不适合划分为中层采办。

然而，根据美国政府审计局（GAO）2019年6月5日发布的报告《国防部采办改革领导层需要关注有效贯彻采办监管的变化》，国防部尚未制定应用中层采办开展的项目监管的具体方面，包括军种部门选择使用中层采办的项目时应该考虑的信息，和国防部长办公室和军种部门领导应使用哪些度量方法和数据来评估项目执行情况。尽管国防部和各军种都出台了各自的中层采办实施指导，但没有任何指导文件充分识别了立项过程中应考虑的关键元素。使用中层采办的项目没有金额数量的限制。目前有近一半的项目若不使用中层采办，则会划分为重大国防采办项目；少数项目本来划分为重大国防采办项目，现已转移到中层采办的途径中。

按照国防部官员的说法，之所以国防部的临时指南非常粗略，是因为他们害怕过于详细的指导文件又会使中层采办的实施也像传统流程一样负担太重，因而他们允许各军种自行出台自己的实施指南。他们计划根据各项目实施的情况反馈，在2019年9月之前出台正式的中层采办指南。

3.已公开项目的共性总结

按照2016财年国防授权法的要求，中层采办要建立“基于优点”的流程，其中快速部署还要用“尽可能少的开发需求”生产新系统或升级现有系统。空军的《把快速原型纳入采办的7个步骤》备忘录要求，“不论是否交付更快、性能更好，都要复用其他系统来设计你的新系统”，并且每次开发只能改动一个重大的不确定性因素，若需要改动两个以上的不确定性因素来提升系统性能，那么就要“停止”！因为大量复用了成熟产品和技术，因而中层采办能快速形成作战能力。

从军种公开的35个项目来看，目前的中层采办项目不论金额大小，大多数都不是开发一个全新的完整的武器系统，而是对现有的成熟装备平台的某些组成部分进行更换、升级，或增加、调整一些新的功能模块，而使原有的武器系统在能力上产生显著突破。

例如，B-52商用发动机替换项目，即商用发动机重启计划（CERP），于2018年9月20日被确定为中层采办项目。空军最终放弃了承包商提出的用4台新的大功率发动机替换原有的8台发动机的方案，仍按原结构使用8台新发动机。这规避了8改4带来的尺寸、重量、气动外形等重要变化，可利用现有的机身结构，技术风险最低，且大大节省了重新设计机翼结构引起的时间和资金浪费。这就是根据空军指导备忘录，把发动机本身和发动机结构布局2个不确定的因素削减为1个。利用中层采办，美空军在“百年挑战”中把CERP的时间从计划表中删除了39个月。美空军战斗机和轰炸机项目执行官2019年6月20日告诉《空军杂志》，空军已准备把B-52H升级为B-52J。

2018年1月，空军维修人员在美空军巴克斯代尔基地检查B-52发动机（美空军图片）

四、中层采办可能成为未来武器装备形成能力的常规途径

美国战略与国际研究中心（CSIS）在2019年4月12日发布的《2018年采办趋势——国防合同支出反弹》报告指出，美军系统发展与演示验证（SDD）的合同金额在2017财年比2016财年增加了11%，但仍不到本世纪历史均值的一半。与此同时，采用一些其他备选采办方法的项目支出显著增加，特别是中层采办。这是因为，现有的大部分武器系统平台已经非常成熟，只要对其组件进行升级替换，或增加新的功能模块，就能够大大提升现有装备的作战能力。重新开发全新的武器平台，耗资巨大，且开发周期过长，远远不能满足当前威胁环境下对敏捷、快速的需求。

尽管美军目前对中层采办的应用尚处于试验阶段，但已开展的许多项目中不乏总金额超过4.8亿美元的Ⅰ类重大国防采办项目，这是一种非常激进的改革方式。若按照美国防部的计划，在2019年9月之前出台正式的中层采办指南，那么中层采办将成为美军武器装备采办工作的常规流程，并很可能成为未来装备采办的主流趋势。（中国航空工业发展研究中心蔡天恒）

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