征收房地产税需要一系列前提条件

经济观察报：你曾经在谈税制结构调整优化时主张，从间接税向直接税转变，并且提到迟早会对财产征税——房产税和遗产税。最近两年，房产税的各种政策动向尤其引人关注，你对这个税种持什么看法？它的法理性、开征时机和可能造成的影响如何？

李炜光：我同意这个说法：中国都是国有土地，向居民征收房产税，本身法理就不够充分。但是，也有人说，有些国家或地区也存在国有土地下征收房产税的情形。法理上是不是有问题，目前，不是真问题；更多的应该是，既得利益在房产税上（造成）的阻力更大一些。比如，有很多计划经济以来的特权阶层占有的房产数量远远高于普通人家，这些房产如果都按评估价值征税，显然他们的持有成本会很高。

如果说是不是应该有这个税种，我倒偏向于可以考虑将来建构这个税——这是直接税，而中国现在直接税比例偏低。这个税的好处是，纳税人可以直接承担税收，难以转嫁，他当然就会关注这个税的用途、去向，有利于培养纳税人的权利意识；再就是可以成为地方政府可依靠的财源——开征某些跟地方利益直接相关的直接税应该是需要的，因为地方政府跟民众的关系最近，承担着公共服务的责任。一般房产税中央政府不能都拿走，最多是跟地方分成。所以，在地方政府缺乏财源、现有的分税制体制存在缺陷的情况下，将来考虑建构中国的房地产税，我倒是持赞成态度——但要有一系列前提条件。

比如，要从法律上解决房产税归地方，由地方人大和政府共同决定这个税怎么征；房产税的征收需要房产价值评估，应该由第三方机构评估，被评估者如果有异议，可以申诉，申诉得到仲裁仍然不合理，可以诉诸法律，法律有相应的救济条款来帮助。因为如果评估不合理，税负就重，而这个税负是不能转嫁的，当然要较真。中国目前没有这种“较真”的机制，这个税怎么征？要开征房产税，还有一个前提条件，就是要把流转税的比例降下来，给直接税上升留出空间。

总之，房产税的征收是一个非常复杂的问题，设计上需要非常严谨，管理上非常精细，要有跟纳税人面对面博弈的能力。而中国税收管理目前似乎不具备这个沟通机制，且缺乏征纳双方的平等意识——而房产税这种财产税内涵着政府和纳税人之间在法律上是平等关系。

经济观察报：财税除了“收”还有“支”，2015年中国出台了《预算法》，预算法颁布后，预算问题有实质性变化吗？

李炜光：预算管理实际上是政治权力的一个方面：预算的制定、审批、执行、执行结果的评估……所有这些都是在政治领域进行的，而不是纯粹的经济问题。用术语来讲就是：预算是一种外部政治控制机制。从这个角度来衡量中国现在的预算，在公开性和投票机制方面还有很大问题。

《预算法》2015年颁布实施，到现在为止，实施细则还没有出来。没有实施细则的法律相当于没办法正式执行：出现问题怎么问责？怎么纠错？还是靠行政命令吗？

中央与地方的财税关系

经济观察报：中央与地方的财税关系，是中国持续数千年都在讨论的问题。前几年时任财政部长楼继伟一直呼吁，在中央和地方之间建立“财权与事权相匹配”的财税体制。而中国历史上的“变法”、财政改革，呈现出的一个鲜明特点是“挹地方而注中央”，你觉得中国现在走出这个传统的路径依赖了吗？

李炜光：没有。因此，我希望的财政联邦制——通过以公共责任为轴心的分税制体制来建立从中央到省和省以下各级政府的财政分权体制，以解决中国财政资源的责任与支配权相适应的问题，短期内是做不到了。

建立真正的分税制（我国省以下没有实行分税制），首先要由法律——国家从宪法、法律上，确定每一级政府做什么事、履行哪些公共责任，并匹配相应的资源、权力。有了法律的明确责任，在此基础上，以责任为轴心来确立体制——做这些事需要哪些资源，体制就是用来解决支配资源的权力归属问题的。换言之，县长做什么、省长做什么，中央做什么，中间是有边界的。而且，一旦确定了这个边界，就不能轻易逾越——因为它是法律性质的，分税制的各级政府之间的责任权力边界是用法律隔开的。所以，分税制之下，没有中央干预地方、地方上级干预下级的问题，也不能去干预；否则，就是“挹地方而注中央”、“挹下级而注上级”，会造成财政秩序紊乱的，出了问题，说不清楚到底是谁的责任。

再就是法律的产生，不能定一个法律，纳税人有苦无处诉说。只要是大家自由意志的表达，税负重一点，国民也同意、也认。近代以来，英国税负一直相对比较重，但英国人认这个账。

经济观察报：如果实施你说的分税制，由于区域经济发展的不平衡，区域之间的财政资源是否会非常悬殊？是不是还是需要中央的财政转移支付？

李炜光：财政转移支付是一种资源的配置方式——已有的财政资源中央先收上来，再根据全国的情况，为了均衡发展的需要，做一点资源的调配。这不是没有道理，但支配的资源量不宜过大、占比过高。

地区的不均衡永远存在，中央统一的调剂、转移支付，有一定的合理性，但在这个事情上中央管得太多，对落后地区的发展未必就有利。像中国这么大的国家，存在一定的地方差异是可以容忍的，对于贫困地区或者是群体给予一定的救济也是可以的，但是要有一个数量的限定。

经济观察报：如果现行框架下，你说的那种分税制不可能实现，现实而言我们可以做什么样的改变？

李炜光：体制问题倒逼政府必须往前推进改革，那很有可能。改革本来就是倒逼出来的。在改革之前，应该是一系列的改良、局部的修修补补，但修修补补不能替代改革。

来源：经济观察报

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