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艰难的韩国国防改革之路

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前言

自古以来,安于现状、不求进取的军队,均在战争中遭到惨败,而正确面对未来的国防改革是取得战争胜利的第一步,也是保障国家安全的必要条件。韩军认为,随着信息时代的到来,更加复杂的多元化威胁不断扩散,战争方式也发展为信息战和常规战、正规战和非正规战、军事作战和政治心理战等多种样式共存的混合战争。因此,韩军的合同作战、协同作战及联合作战能力决定了战争的胜负。

韩军为了适应冷战结束后不断变化的周边安全环境,相继制定了“8·18计划”和2005年发布的“国防改革2020”等,以期推动联合作战向着更新更高的阶段加速发展。但是,2010年的“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”暴露出了韩军指挥体系长期积累的效率低下、缺陷严重及各军兵种利已主义等内在的局限性和矛盾。为了解决这些问题,韩国国防部于2011年5月提出了旨在改编上层指挥结构和加强诸军兵种合同作战能力的“国防改革基本计划2011-2030”。韩军希望通过改革,重新建立起新的指挥体系,以提高军事作战的迅速性、高效性及协同性。但“国防改革基本计划2011-2030”一开始便遭到了军内外的强烈抵制,相关法案在国会反复讨论,直至第18届国会闭幕也未能通过审议。特别是在上层指挥结构改编案问题上,现役和预备役、陆军和海、空军等方面立场和观点严重对立。在吸取2011年一次递交了五项国防改革相关法案,因内容过多未能通过国会审议的经验教训后,韩国国防部决定在2012年8月20日仅向国会提交《国军组织法》修订案一项议案,29日,韩国防部将《国防改革基本计划(2012-2030)》上报李明博总统,继续积极推进韩国的国防改革。

韩国国防改革的动因

2010年3月26日发生的“天安舰事件”及后来的“延坪岛炮击事件”,充分暴露出韩国从国家危机管理到军事对应态势等诸多方面存在的突出问题。可以说“天安舰事件”和“延坪岛事件”是催促韩国痛下决心进行国防改革的“触发器”。自两个事件爆发后,韩国朝野震动,韩军内部重新修订国防改革计划的呼声日益高涨。韩军经过深刻反思认为,韩国国家安保态势存在如下实质性问题:

第一、朝鲜的“南侵战略”已从全面战争转为奇袭式局部挑衅活动。但是,韩国的军事力量建设却一直围绕对应全面战争进行,因而缺乏对朝鲜奇袭式非对称攻击的有效应方法。

第二、在“天安舰事件”发生的最初一段时间里,军队高层和指挥体系未能有效运作。

第三、韩军因军政/军令二元化体制,使得整个指挥体系低效无序。由于指挥体系的双重性,使得现场指挥官很难下定决心快速处置突发状况。

第四、在“天安舰事件”中,也充分暴露出各军兵种严重的利已主义思想,这是韩军体制结构中存在的主要问题。

另一方面,计划于2015年12月1日移交战时作战指挥权后,韩美共同防卫体系,用一句话来概括,就是“韩国防卫的韩国化”。也就是说,平时的战争遏制,战时的防御,这些主要军事任务由韩军来主导。为此,韩军也需进行适合性改革,以适合未来的“韩国防卫的韩国化”。

改编指挥结构,加强三军联合

2011年5月25日,韩国政府对国家安保态势进行全面检查后,重新筛选了改革课题,对《国防改革2020》进行了修订与完善的基础上,制订出“国防改革基本计划2011-2030”,并将相关法案修订案递交了国会。“国防改革基本计划2011-2030”的主要内容包括加强三军联合、确保积极遏制能力、提高国防运转的效率性等方面。其中重点是上层指挥结构改编和加强三军联合。

其中,上层指挥结构改编的目的在于建立起统一、高效、权威的指挥体系,解决军政/军令二元化体制中存在的深层次矛盾和问题,以大幅提高作战效能,实现军政/军令一元化。韩军认为,韩军现行体制存在的主要问题有:一是各军参谋总长无作战指挥权,导致各军种作战缺乏专业性;二是“养兵”和“用兵”职能分离,导致部队编成、装备部署、训练等未能与作战直接联系起来;三是各军种本部和作战司令部的部分职能重叠、交叉,导致上层组织机构指挥效率低下;四是由于双重指挥关系,导致作战部队作战效能偏低。在改革计划中强调,为有效应对战时作战指挥权移交,应重新改编上层指挥结构,使军队指挥体系转换为以“作战任务为中心”。

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