把握行政区划的内在规律 不断优化国家治理的空间基础
自秦设立郡县制以来，行政区划在我国绵延发展两千多年，逐步形成了自身的内在规律。新中国成立以来，不断优化国家治理的空间基础，呈现出统筹渐进与规范包容的鲜明特征，两者的有机统一，正是在深刻把握我国行政区划内在规律的基础上形成的。
统筹渐进是指全国范围的行政区划优化统筹布局与总体协调，同时，先行先试与稳步推进，“全国一盘棋”。市管县、省管县等行政区划体制改革，地级市、县级市、副省级市等市制改革，乡镇合并等基层政区改革，几乎都经历了沿海城市向全国统筹布局的推广。在沿海地区充分积累了重要的正反两方面经验之后，再逐步向中西部地区推进。同时，越来越重视区域统筹协调，近年来，行政区划集中于“两横三纵”重要节点城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开；优化上海、南京、重庆等长江沿线城市行政区划设置，为长江经济带发展战略的实施提供了重要支持；设置黑龙江抚远、新疆霍尔果斯、云南腾冲等县级市，有力促进了沿边沿海地区经济社会发展，深化了我国对外开放格局，服务“一带一路”建设；三沙建市、黑龙江黑瞎子岛回归等以及新疆生产建设兵团设市等，有利于国家安全和镇守边疆，维护国家主权、国家安全和国家利益。
规范创新是指全国范围的行政区划优化规范管理与务实创新，同时，在尊重差异与包容多样的基础上创新发展。我国幅员辽阔，自然条件复杂多样，资源分布不均，经济发展水平不一，历史文化传统有别，语言宗教风俗相异，少数民族众多，等等。行政区划的设置和调整必须因地制宜，对一些特殊地区应实行特殊的行政区划体制。除了创设民族区域自治制度、特别行政区制度等，还设置了一些“新型政区”，例如以民族团结与屯垦戍边为特点的新疆生产建设兵团设市等。不仅如此，根据不同地方的具体情况、条件和特点及需要解决的不同问题，形成了地级市直接管乡镇的东莞、中山市等特殊行政区划体制；浙江龙港镇设为县级市，拉开了特大镇新型市制的大幕。之所以当前多数情况下，不采取切块设市方式，而是以整建制设市或设区的方式为主，正是力图最大限度保存城乡自然有机体的完整性；实际上，这也促使长期以来形成的承载着地方文脉和地域认同的众多县域单元得以延续，不易于出现过多的波动或不必要的冲击。
把握行政区划的资源属性 不断促进国家治理的能力提升
正是基于明确的发展方向、价值取向与战略导向以及深刻把握了行政区划的内在规律，行政区划对国家治理相关领域能力提升的促进作用不断凸显。发挥行政区划本身资源属性的重要作用，有利于保持党和国家及地方政府活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展。具体体现在以下方面。
促进了机构精简和管理的效能提升。从新中国成立之初5.4亿人到目前约14亿人，人口增长约三倍；地级政区从358个到333个，县级政区从2749个到2851个，基本保持稳定，乡级政区（含街道）从1984年9.8万个下降至2018年的3.9万，基本取消了区公所一级；比如上海市合并了闸北区和静安区，广州市合并了黄埔区和萝岗区等，通过部分行政区划建制的撤并，发挥了行政区划设置在精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的积极作用。
促进了区域协调机制构建及能力提升。城市群与都市圈日益成为我国区域经济发展的重要单元，但在实践中，行政分割、恶性竞争等问题依然阻碍大都市圈经济的整合与发展。为此，逐步建立了以行政区为基础的区域协调机制，设立京津冀协同发展领导小组、长株潭一体化领导小组等；形成“多层次协商”的区域管治模式，如“长三角区域合作办公室” 和建立“长三角生态绿色一体化发展示范区理事会以及执委会”等，其管治具有三地联合、业界共治，三地轮值、统一决策，授权充分、精简高效等特点，通过“项目化”“清单式”方法，推进示范区各项工作任务的落实；有的城市群建设专门设立领导小组的高配，下设办公室承担产业、经济、服务等的职能；通过党委建制创新来推动一体化发展，如新疆乌昌城市群成立联合党委，从而助推区域协调的能力提升。
促进了功能区与行政区的融合提升。全国范围广泛建立了新区和开发区等功能区，发展高层次的开放型经济，主动参与和推动经济全球化进程，不断壮大经济实力和综合国力。1990年代以来，为了解决功能区托管行政区造成的治权失序、权限配置失当等问题，以功能区与行政区融合发展为基本取向着力优化体制关系，既发挥精简高效的体制优势，又夯实相应的法律地位，完善社会管理职能。
促进了生态文明建设的能力提升。生态文明建设成为行政区划体制优化的重要维度。以往认为，县改区就是加快城市建设，与生态保护相左。但近年来市辖区体制正呈现新变化，促进更大范围的资源优化配置，既提高财政转移支付能力，加大生态补偿力度，又统一规划建设，理顺治理机制，便于就业带动及公共服务，没有削弱而是更有力地保护生态。如上海市崇明撤县设区后，世界级生态岛建设全面提质提速。
把握行政区划的管理特点 不断丰富国家治理的科学内涵
行政区划管理本身正是国家治理不可或缺也是不可忽视的有机组成部分。例如，行政区划变更管理，不同于其他行政事项，既涉及隶属关系、政府驻地、政区名称、行政边界等多种要素的互动关联，又涉及中央与地方、地方与基层等多重关系的复杂交织，并不是权力“统”与“放”的一般化问题，其实质是中央与地方治权的配置过程；同时，隔级决定抑或自主选择也是行政区划的管理难题，过于倾向前者，易于出现实情不明而导致误判等不足，但过于倾向后者，又会滋生地方变更的随意性，故而充分尊重并考量地方自主性的隔级决定，不仅是遏制地方非理性冲动，更是优化政府治理的重要过程。新中国成立以来，行政区划管理立足于把握时代特点不断健全管理方式，从而不断丰富国家治理的科学内涵，逐步健全完善适应新时代要求的行政区划管理体系。
逐步完善了行政区划管理的制度体系。行政区划管理包括条件与标准设置、专家论证以及征求公众意见等事前管理，包括变更申报、审核、审批以及组织实施等事中管理，还包括实施备案、监督检查、信息公开等事后管理，目前均已形成较为完备的制度体系；不仅如此，关于行政区划变更的实施周期、行政区域界线勘定和行政区划图更新、行政区划代码确定、行政区划变更公告、行政区划变更信息上报和信息系统建立、行政区划档案管理等均做出了一系列明确规定，进一步提升行政区划管理的规范化水平。
逐步完善了行政区划管理的标准规范。标准体系建设不仅为行政区划变更提供基本依据，而且贯穿于规范管理的全过程，从1955年《国务院关于设置市、镇建制的决定》到1963年《关于调整市、镇建制，缩小城市和郊区的指示》，再到1984年《国务院批转民政部〈关于调整建镇标准的报告〉的通知》，基本取向是精细化。这一精细化进程的背后反映出行政区划改革发展理念的提升及本质属性认识的深化，隐含着标准体系对行政区划变更的刚性约束与柔性牵引。自2013年以来，民政部等研究制定设市、设区标准的基本思路和总体方向，还根据国家统计局、住建部、公安部等部门提供的数据，建立了全国地、县两级基础数据库，对全国地、县两级政区人口规模、发展水平、基础设施建设和基本公共服务等数据进行了全面统计、分析与研究，明确了标准指标体系，确定了各项指标标准值。当前，已出台《设立县级市标准》，积极推动出台《设立市辖区标准》，同时，推进省、自治区、直辖市研究制定设镇和设街道标准，或者对现有标准进行修订完善。
逐步完善了行政区划管理的智力支撑。行政区划管理的战略重要性与艰巨性日益凸显，夯实决策支撑在行政区划管理中的作用不断提升。改革开放以来，行政区划相关部门与大专院校紧密联动，为中央和地方的行政区划改革提供了重要决策支撑，共同推进行政区划管理的科学化，大致经历了从平台初创到宏观指导再到体系建设等三个阶段。20世纪90年代，建立行政区划专业研究平台，推进行政区划的科学研究；21世纪初，重点加强宏观指导，着力破解行政区划难题，行政区划学术研究蓬勃发展，优秀研究成果层出不穷，中国行政区划理论体系趋向成熟；新时代以来，以国家战略为导向，全面构建新型研究体系与新型智库支撑，着力于面向国家重大战略的支撑性研究、面向重点难点痛点问题的攻关性研究、面向社会公众的导向性研究，并推动建设行政区划一流智库，凝聚全国智慧，共同推进我国行政区划管理水平的全面提升。
逐步完善了行政区划管理的法治建设。1952年，政务院发布了《关于处理行政区划变更事项的规定》。33年后，在改革开放初的1985年，国务院发布了《关于行政区划管理的规定》，此后行政区划管理主要围绕着行政区域界线等领域展开。又过了33年，在决胜全面建成小康社会的关键时期，中央推动行政区划新法规的修改完善，并列入全面深化改革急需的立法项目。经过广泛深入调研，反复研究论证，多方面征求意见，不断修改完善，2019年《行政区划管理条例》正式实施，充分反映了行政区划法治建设紧扣时代脉搏，与共和国同步前进的风雨历程。
来源：中国社会科学报 作者：林拓
（本文系国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”（15ZDA032）阶段性成果）
（作者系国家社科基金重大项目首席专家、华东师范大学城市发展研究院教授）
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