变迁：环境、观念与行动者
中国的五年计划制度从建国初期一直延续至今，但在改革开放后也经历了明显的制度变迁，主要表现为“从经济计划为主转向全面的发展规划，从经济指标为主转向公共服务指标为主，从微观领域转向宏观领域，从市场排斥型转向市场友好型”。许多研究者已经注意到这种变迁，但对其发生的逻辑和机制尚未作深入的学理分析。笔者不揣浅陋，尝试从历史制度主义视角对此略作思考。在历史制度主义者看来，制度的存续是以均衡状态为前提的，当这种均衡被打破或发生断裂时，制度就可能发生变迁。笔者认为，中国五年计划制度的变迁是环境、观念、行动者三者互动的结果：环境开放带来了五年计划制度的合法性危机，形成制度变迁的压力；观念更新为制度变迁指出了可能的方向，形成制度变迁的引力；行动者对新观念的认知及行动者之间的力量对比和博弈，则是最终促成制度变迁的推力。
首先，环境变化是制度变迁的动力。历史制度主义认为，制度的产生、延续和变迁是在与环境的相互作用中发生的，制度变迁的发端往往是环境改变而引发的生存或合法性危机。“在环境封闭、隔离的情况下，盲目模仿和因循守旧的特性会使制度逐渐陷入僵化，制度的变异水平会被削减。当环境的隔离被打破，出于适应新环境的需要，制度变革的压力明显增大，变异程度将显著提高。”
建国初期，中国选择了相对封闭的发展环境，突出表现为高度意识形态化，讲求“姓资姓社”的区隔，政治集权化、经济指令化、社会政治化。“建国以后，人家封锁我们，在某种程度上我们也还是闭关自守，关起门来搞建设。”在这样的封闭环境下，国家计委形成了一套强势、全能、僵化的制度体系，逐渐演变为经济发展的中枢机构，依靠计划指令配置资源和管控经济；五年计划忽视客观规律，过分追求高速度、高指标和高积累，片面保重点。
然而，当封闭的环境转为开放时，原来封闭环境下形成的制度功能就难以适应新环境的需要，环境开放的程度越大，旧制度的生存压力也越大。1980年代前期，面对初步开放的环境，五年计划制度开启了与新环境相调适的历程。国家计委开始探索制度功能的转型，计划部门也学习法国、日本等国的经验，将社会发展纳入五年计划的范畴。1990年代，随着环境开放的程度进一步加大，国家计委不适应新环境的功能越来越多，撤销国家计委的呼声屡屡出现，制度存续面临严重危机，国家计委被迫加快职能转型的步伐，五年计划的涵盖内容和指标体系不断调整。
其次，观念传播是制度变迁的引力。历史制度主义认为，新观念的引入对制度变迁具有重要作用，制度变迁是一个新观念为政治精英和大众所接受并实体化为制度的过程。正如诺思所言，“观念、教义、时尚以及意识形态等形成的心智结构，是制度变迁的重要来源”。建国初期，由于意识形态的束缚和经济恢复的巨大压力，实行计划经济成为当时中共的主导观念。而且在相当长的时期内，中共高层一直坚守只有计划经济与社会主义相匹配的观念，五年计划制度正是为了适应计划经济体制的需要而建立起来的。在计划经济体制下，政府直接管理企业并主导资源分配，企业的生产经营活动完全受制于政府下达的指令性计划。实现计划主要依靠行政手段，计划无所不包，指标繁多。以一五计划为例，其主要工业产品指标对胶鞋、火柴、食用油等，农业产品指标对烤芋、甘蔗、甜菜等，畜牧业产品对马、牛、骡子、驴、绵羊、山羊、猪等都作了详细的量化规定。这种无所不包的计划将社会生产与个体生活完全指令化、“数字化”，导致了经济低效和物资匮乏，人们的生活需求受到极大限制。
指导制度变革的思想观念往往是一种新生事物，开始为很多人所排斥，最后却广为接受并成为一种主导性观念，市场观念在中国就经历了这样的过程。1980年代，随着市场观念的引入，市场经济体制逐步确立，国家计委被赋予宏观管理机构的属性，职责定位开始发生减少微观干预、加强宏观调控的变化。在市场观念的牵引下，从七五计划开始，五年计划主要是在做好全社会预测和综合平衡的前提下，重点抓骨干项目建设和重要产品的生产，适当缩小了指令性计划的范围，扩大了指导性计划的范围。1992年中共十四大明确提出市场经济体制改革的目标后，“姓社姓资”的僵化观念逐渐退出历史舞台，国家计划成为宏观调控的重要手段，五年计划开始按照适应市场经济体制的目标转变职能。
再次，行动者是制度变迁的推力。制度一旦形成，会对制度框架中的个人和群体形成强有力的制约；但是制度的实施和变迁，又离不开行动者的认知、策略和行动。“集团和个人并不只是力量的政治平衡中随着条件变化而接受赞扬或处罚的看客，更是策略行动者，他们有能力按转变的背景条件所提供的机会采取行动，以维护或提高自己的地位。”
在中国特有的政治体制中，领导人的偏好与选择对制度变迁具有重要影响。中共八大通过的较为科学合理的“二五计划建议”最终被废弃，转而实施“高指标”方案，既源于毛泽东对“反冒进”的不满，也源于毛泽东“赶英超美”战略的提出；毛泽东推动成立“小计委”进而提升自己在经济工作中的话语权，既源于他对三五计划指导思想向“三线建设”转变不力的不满，也和大跃进失败后他与刘少奇、周恩来、邓小平等一线领导人在经济调整问题上的分歧很有关系。
行动者尤其是政治精英对新观念的接受，往往是制度变迁的直接推动因素。改革开放以来五年计划制度的转型与领导层对市场观念的认可密切相关，并且体现了领导者个人的施政理念。1980年代末国家计委的放权改革，是在时任国务院副总理兼计委主任邹家华的推动下进行的。曾长期在国家计委任职的郑新立后来回忆道，“邹家华时期，计委改革的力度最大，核心的改革就是下放权力，重塑计划体系。那时的下放是真正的下放。在这之前，所有的扩大再生产都是由国家计委来管的，地方政府都没有投资权限。从邹家华开始，一批批、不断地下放行政审批权限。”1998年国家发展计划委员会的重组，是在时任国务院总理朱镕基的推动下进行的。朱镕基工作起步于国家计委且长期在计委任职，对国家计委的业务相当熟悉，他在新一届国务院全体会议上指出，“国家计委要尽可能在宏观调控，及时关注国民经济的总量平衡、总的走向等重大问题方面，帮助国务院出主意，少管些具体的事情。”总之，在既有的制度框架下，利益相关者之间的力量对比和权力博弈决定着制度实施的面貌并深刻影响着制度变迁，强势行动者往往会主导制度变迁的方向。
延续：制度演化中的路径依赖
历史制度主义认为，制度一旦形成，就会在一定时期内持续存在并影响其后续制度的选择，这就是制度发展过程中的“路径依赖”，它可以视为制度的自我维持和强化机制。路径依赖的现象是由诸多因素共同促成的，如报酬递增（增进人们对制度的认同感）、不完全市场（降低制度变迁所需的完整信息）、交易费用（帮助无绩效的制度长期延续）、既得利益（削弱人们变革制度的驱动力）等。五年计划制度在改革开放后发生了重大转型，却在市场化目标确立20多年后仍然得以延续，在很大程度上正是由于“路径依赖”确立了制度变迁的方向和限度。
苏联于1921年成立国家计划委员会，基本职能是编制和实施国民经济计划，而以编制五年计划为主要任务。苏联国家计委发挥的积极作用和五年计划取得的巨大成就，对社会主义国家产生了示范效应，这种示范效应和中国一五计划的“正反馈”作用，强化了五年计划制度的路径选择，使毛泽东更加坚信这一制度对于国家建设的重要性，他在1955年说道：“人类的发展有了几十万年，在中国这个地方，直到现在方才取得按照计划发展自己经济和文化的条件，自从取得了这个条件，我国的经济面貌就将一年一年地起变化。每一个五年将有一个较大的变化，积几个五年将有一个更大的变化。”正因如此，即使在国家政治生活极不正常的情况下，五年计划制度仍能摇摇摆摆地延续下来。
1980年代后，中国经济体制经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”到“有计划商品经济”再到“计划与市场内在统一”的探索，并最终提出了建立社会主义市场经济体制的目标。从计划体制转向市场体制，是1949年以来中国经历的最深刻的制度变革。在理念层面，中国对市场作用的认识已经经历了从“基础性”到起“决定性”的转变。但是在制度层面，计划经济时代的遗产并未退出历史舞台，而是经过改造后继续发挥重要作用，五年计划制度即是如此。例如2003年的机构改革，将短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等各种宏观调控职能都归并到国家发改委，这当然是出于强化宏观调控政策的统筹和部署，但是，发改委的宏观调控角色越是被强调和突出，它就越要依赖众多的微观手段来实现这些宏观目的。
此外，利益因素也是五年计划制度得以存续的重要原因。计划经济时期，政府通过编制经济计划的形式配置资源，建设资金通过计划分配，建设项目也通过计划审批，而国家计委正是编制计划和分配资源的主要执行者，这样的安排使得政府形成了强大的利益激励。改革开放以来，五年计划制度的功能不断转型，但不论如何转变，建设项目的审批权仍然掌握在政府手中，重大项目的立项与实施仍然是五年计划的重要内容。在此情况下，地方政府总力争本地项目能列入国家计划，国家五年计划编制启动的年份也是地方政府“跑项目”的重要时节。因此，资源分配和项目审批形成的利益激励，在很大程度上强化着五年计划的功能及主管机构的职权。
历史制度主义特别强调制度变迁中的“关键节点”，所谓关键节点，是指“历史发展中的某一重要转折点，在这一节点上，政治冲突中的主导一方或制度设计者们的某一重要决策直接决定了下一阶段政治发展的方向和道路。”从中国五年计划制度的变迁过程来看，1978年改革开放的启动和1992年市场经济体制改革目标的确立是两个至关重要的转折点。在这两个节点，环境的开放、观念的引入、行动者的博弈密切交织、互动，使五年计划制度发生了实质性变化，从单纯经济计划转型为公共事务治理规划。尽管如此，在路径依赖的强大约束下，制度变迁有其难以逾越的边界，以建设社会主义市场经济体制为目标的改革洪流，并未抛弃借助五年计划制度调控国民经济的传统，而是对其进行适应性改造，以计划与市场的良性结合为目标。从而，中国的市场化改革和国家建设形成了自己的特色，没有也不会走上西方国家或前苏东国家的道路。
结论
中国的五年计划制度来自苏联，建国后将近30年间，基于封闭的政治、经济和社会环境，形成了一套强势、僵化的制度体系。改革开放后，伴随着整体环境的开放，五年计划制度面临制度生存的合法性危机，制度变迁的压力产生；市场观念在开放的环境中得以引入、传播和深化，制度变迁的引力逐渐加大；中央领导者和主管机构负责人对新观念的认可、主政者的施政理念、利益相关者的力量对比和博弈，则直接推动了制度变迁的发生。苏联五年计划制度的示范效应、中国一五计划的“正反馈”、市场发育的不成熟、强势权力形成的利益激励等因素，又形成了制度演化中的路径依赖，使中国的五年计划制度并未在市场化大潮中退出历史舞台，而是通过适应性改造融入其间，形成了具有中国特色的市场化改革道路。就此而言，中国五年计划制度的变迁与延续，为我们提供了一个计划经济时代的制度遗产如何在市场化环境中存续和新生的典型案例。
作者：许晓龙、李里峰/ 南京大学政府管理学院 本文原载《浙江学刊》2017年03期，原标题为““五年计划”的变与常：一项历史制度主义的考察”，内容有所编删
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