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中国古代首都圈行政区划变迁

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我们今天所说的首都圈,古代相关的称呼很多,有王畿、帝畿、畿内、畿甸、京畿等等。古人对首都和首都圈非常重视:“王畿者,四方之本也。京邑者,又王畿之本也”;“京师者,天下之本,而畿甸者又京师之辅也”;“畿甸者,天下根本之地”;“京畿者,天下之根本”。由于首都及首都圈的特殊性和重要性,各个王朝除了在军事、经济上重视外,在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。到了清代,更有将直隶地区行省化的一个过程。

古代首都圈的政区设置特点

古代首都圈的政区设置大体上说有四个特点。

一是实行行政区划层面的特殊制度。包括两个方面,即首都圈的行政区划通名与其他地方不同,职官制度也不一样。古人认为:“王畿千里之地,天子所自治。”多个朝代在政区通名层面对首都圈进行特别的命名。

秦朝在全国施行郡县制,两汉为郡国制。秦朝将首都咸阳附近的地区称之为内史,西汉改置为京兆尹、左冯翊、右扶风,官制也不一样。唐代全国实行的是州县制或郡县制。唐玄宗登基后,改雍州为京兆府,洛州为河南府。据《唐六典》记载,京兆、河南、太原三府置有府牧(从二品)、尹(从三品)、少尹(从四品下),品级分别与在外的大都督府都督、长史、司马相同,在外各州设刺史(按州的等级,分别为从三品、正四品上、正四品下)、别驾、长史、司马等官缺。京畿各府的官员品级明显要比各州高。唐玄宗将首都圈政区命名为府,这一制度为以后多个朝代所继承。

唐代首都圈

唐代首都圈(选自谭其骧主编《历史地理图集》)

值得注意的是,有的朝代实行双都城制或多都城制,首都以外的都城虽然也实行特殊名称,但职官有可能是低配。如东汉以河南郡为都城,三辅(京兆尹、左冯翊、右扶风,即西汉的首都圈)为陵庙所在,因而“不改其号,但減其秩”(《续汉书·百官志》)。

二是首都圈的政区通名与其他地区相同,但是实行特殊的职官制度。

有的朝代,将全国的高层政区或统县政区统一为同一个通名,首都圈的政区表面上没有什么特殊,但是它的职官制度有些特别。

东汉时,以河南郡为都城,行政长官为河南尹,其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡,也是置尹。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期,逐渐形成州郡县三级制,此后曹魏和西晋均以司州为首都圈,司州与其他各州一样实行州制。但是,西晋司州的行政长官为司隶校尉,其他各州为刺史。

隋朝,对京畿地区先是在开皇三年(583)置雍州,设有州牧(从二品)、别驾(从四品)等官,佐史共达五百二十四人。同时期的其他各州设有刺史(按州的等级,分别为正三品、从三品、正四品不等)、长史(正五品)等,其中上州佐史为三百二十三人。显然,雍州主要官员的官衔与其他各州不同,品级要高,官吏的总数也多。大业三年(607)改州为郡,雍州改为京兆郡,设有京兆尹、京兆丞等官员,佐史降到了二百四十四人,其他各郡设有太守、丞、尉等官,各郡佐史总数相应降到一百四十六人。

从宋朝开始,以府相称的政区逐渐增多,京府与其他府的差异,只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都,设有府牧一人,从三品;尹一人,从三品;少尹二人,从四品下。但这些都是荣誉性职位,并不常置。实际上的开封府行政长官为权知开封府事。普通的府仅置知府、通判等官缺。

明代首都顺天府设府尹(正三品)、府丞(正四品)、治中(正五品)、通判(正六品)、推官(从六品)等,普通府设知府(正四品)、同知(正五品)、通判(正六品)、推官(正七品)。清代仍以北京为首都,顺天府、普通府的官缺设置基本同明代,仅仅裁掉了推官。清代又特别重视京师的管理,从乾隆年间开始,钦派部院大臣兼管府尹事务,称为“兼尹”,也就是顺天府实际上有两员行政长官。

三是辖县数量比其他统县政区为多,而且政区的等第较高。

历代首都圈所在的高层政区或统县政区,所辖县的数量,往往比其他政区为多。如此安排的原因,可能是为了首都圈有一个比较大的腹地,便于军事布防,同时也有“以重观瞻”之意。如《汉书·地理地》载三辅共辖五十七县,《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县,《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十,《宋史·地理志》载开封府辖十六县,辖县数都比同时期的统县政区要多。只有南宋临安府成为行在之后,没有扩大辖区,仍为九县,幅员较小。明代改路为府,北方地区由此出现一批辖有大量州县的府,因而顺天府所辖州县数量并无优势。清雍正年间,北方的大府析为两至三个府或直隶州,每府所辖州县数量减少。据乾隆《清会典》记载,顺天府有二十六州县,其他各府所辖的州县大多在二十个以下。

宋代首都圈

宋代首都圈(选自谭其骧主编《历史地理图集》)

朝廷通过对政区等第的划分,可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模(僚属与其他人员的数量)、行政经费的多少,以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分是以经济因素,主要是以户口数来划分的。但是首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等,同时又实行赤、畿、望、紧的制度,首都及陪都所在的各县为赤县,也称京县,首都及陪都各府所辖的其他各县为畿县,不再考虑其户口的多寡。

元明清时期,采用了一种较为务实的等第划分标准。元代将首都圈的府州县与其他地区一样,完全按照户口多少进行划分,如至元三年(1266)规定长江以北州县,六千户以上为上县,两千户以上为中县,以下为下县。只有两京县为赤县。此后,则以三万户、一万户为区分江淮以南上、中、下县的标准。明清两代,是以事务繁简来确定各种地方官缺的重要与否,京师顺天府所辖各州县除了两京县外,也是采用这一原则。

第四,行政区划相对稳定,当社会出现变动时,政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。

唐安史之乱后,至德元年(756)置京畿节度使,领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动,使京畿的区域由京兆一府扩大至一府四州,扩大了京畿的腹地,管理体制也由府统领制演变为道统领制。又如北宋,景德三年(1006)置开封府界提点司,地位相当于在外的路,管辖开封府各县事务,成为一个特别路区。此后,或有开封府界建制,或设京畿路。在这种情况下,开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年(1053)设置的京畿路,区域包括京府开封府,同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡,使得首都圈的范围扩大,共辖四十二县。唐宋这两次变化,一方面扩大了首都圈的范围,同时使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度,也是打破了顺天府与直隶固有的政区,形成了京畿地区的多个巡抚辖区。

清代直隶地区的行省化过程

元代的首都圈为大都路,辖十州二十二县。又将河北、山东、山西、漠南等广大地域直属于中书省,称为腹里,同时设行中书省管理各地。如此一来,产生了一大片既不属于行省,又不属于首都圈,但是由中央直接管理的区域。

明洪武十三年罢中书省,以所领郡县直隶六部,全国共有一个直隶地区及十二个地方高层政区。永乐元年(1403年)罢北平布政使司,所领府州直隶北京。由此,明代的首都圈有广义和狭义两个:广义的为直隶(北直隶),狭义的为京师顺天府。

全国十三个高层政区,设有都指挥使司、承宣布政使司、提刑按察司,分管兵、钱谷、刑名之事。此举解决了元代行省制下地方权力过于集中的矛盾,随之而来的是三司鼎立、互不统属的矛盾的产生。宣德以后,或者边防有警,或者地方不靖,朝廷派出中央具有一二品大员职衔的总督、巡抚前往相关地区,集当地的军务、察吏、治民大权于一身,逐步成为地方上的封疆大吏。直隶地区由六部直接管辖,也存在着管理不便的诸多问题,先后置有顺天、保定、宣大等巡抚,分管直隶地区和顺天府各县。巡抚分管顺天府各县的后果,是府尹失去了对所属各县的考核权。

崇祯二年(1629)十月,府尹刘宗周上了一道《请修京兆职掌疏》,指出,“国朝定制颇仿前代,然共事之以抚、按,分隶之以五城御史,责任不无少轻,积而至于今日,不过为各衙门钱粮转输之地”,认为所属州县“往往呼之而不应,令之而不行,法玩人弛”,原因就是“各属之贤否不关臣府,故虽有统辖之名而脉不贯”,“又因臣府之耳目未周,各属故漫无贤否之状,而举劾难行”。请求崇祯帝“特重京兆事权,许臣衙门得考察属吏,如抚、按其平日查访贤否,许臣岁遣风力推官,查盘仓库、狱囚,因得悉其官评,以备举劾”。刘宗周作为府尹,希望像巡抚、巡按一样拥有对下属官员的管辖权、考核权,使府尹与知州、知县成为真正的上下级关系,才能使政令畅通。次年三月,刘宗周再次向崇祯上疏要求恢复考核权。从崇祯年间政治、军事形势推测,刘宗周的请求应该没有得到允准。

光绪《畿辅通志》中的顺天府全图

光绪《畿辅通志》中的顺天府全图

清代在明代的基础上,通过职官层面的调整,逐步将直隶地区变为直隶省。清康熙年间,直隶地区与各省职官制度的主要差别,一是总督巡抚,二是布按两司。

清朝入关后,京师顺天府和直隶地区设有宣府、顺天、保定三员巡抚,形成三个巡抚辖区。顺治十一年,调整为两个总督巡抚辖区:直隶巡抚(即顺天巡抚)管辖直隶八府,宣府镇仍由宣大总督管理。顺治十五年,裁宣大总督,分设顺天、保定两巡抚。次年由保定(直隶)巡抚管辖宣府镇。顺治十八年,设直隶总督,裁顺天巡抚,以直隶总督、保定巡抚(直隶巡抚)管辖直隶地方。康熙初裁直隶总督,由直隶巡抚管辖直隶全境及顺天府在外各州县。雍正二年十月,因直隶巡抚李维钧“办事勤慎,且能训练士卒,整饬营伍”,授为直隶总督,并令提督、总兵官听其节制。雍正下谕此为特例。此后,一直未设直隶巡抚。乾隆二十八年,照四川总督之例,直隶总督兼管巡抚事务,至清末未变,是为清代八大总督之一。

从明代开始,各省均设有布政使司、按察司,主管全省钱谷、刑名。康熙八年六月,因直隶地方无布政使司、按察司,将原先存在的通蓟道改为守道(直隶守道),总管钱粮;改霸易道为巡道(直隶巡道),总管刑名,均驻扎保定府。在这种官缺架构下,直隶守道、巡道起到了其他各省布按两司的职能,直隶地区实际上成为一个省。当时人已经有这种认识,康熙五十一年刊刻的《西宁县志》谓“县治由炮儿岭出紫荆关,至保定省城五百八九十里”,此时驻扎在保定省城的是巡抚与直隶守道、巡道。雍正二年十二月,皇帝下旨:

直隶守道职司通省钱谷,巡道职司通省刑名,即如各省之有藩臬二司也。今若概与诸道员一体,不加分别,似未允协。盖向以畿辅重地,不立布政、按察名色。朕思畿辅与各省有何区别,今应更改划一,著将守道改为布政司,巡道改为按察司。

在雍正的眼里,畿辅的官员架构已经与各省相同,没有区别,因而下旨改设布按两司,官缺设置与各省相同。畿辅地区完成了由六部“直隶”到行省的过程。

直隶地区实行省制后,“直隶”这个省名容易引起误解。乾隆十三年九月,礼部尚书王安国在奏折中说:

明时南北两京皆不设布按等官,事由道府直达内部,故曰“直隶”,犹直隶州之不隶于府而直隶布政使司也。本朝初沿明制,裁南直隶,增安徽、江苏两布政使司。厥后直隶亦设布按官,事申总督题奏,不直达内部矣,而“直省”之名仍旧。此见之寻常文字原无妨碍,惟典礼之书期垂不朽,似应核其名实。

建议皇帝给直隶省取个新的名字,达到名实相符的效果。此事虽未实行,但奏折所言反映了当时朝廷官员对“直隶省”的认识。

光绪《畿輔通志》中的畿辅全图

光绪《畿輔通志》中的畿辅全图

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