（四）宗教措施

印度是一个多宗教的国家。历史上，印度曾过以“宗教立国”建立过多个宗教国家，比如印度的莫卧儿王国、德里苏丹国。但是到了近代，英殖民时期采取的一系列西方的政治、经济、社会措施，让印度的文明开始异化，从盛行建立“政教合一”的印度转变为一个世俗化的政教分离国家。可这仍然解决不了印度社会的弊病——宗教冲突，尤其是在印度边疆地区。为此，独立后，印度中央政府采取了一系列的宗教治理措施。

第一，“实行宗教信仰平等政策，不将印度教规定为国教”。在印度，信仰印度教的教徒占到印度总人口的80.5％，可以说印度是一个以印度教为主体宗教的国家。独立后，印度颁布宪法，宣称印度是一个“独立的社会主义世俗民主共和国”，并在1976年的宪法修正案中指出“平等对待和容纳所有宗教”。印度中央政府不把印度教作为国教，而是在宪法上同等对待各宗教。无论是身居印度次大陆的宗教，还是来自边疆地区的宗教，在法律上，各宗教一律平等。尽管掌权的多是印度教徒，但是为了尊重各宗教，印度中央政府不但承认宗教政党，而且把信仰其他宗教的教徒引入到中央政府之中，例如前总理辛格便是一位锡克教徒。

第二，在少数宗教聚集区实行“宗教群体自治”。印度大陆除印度教为主体宗教外，其他少数宗教均分布在边疆地区，而在这些少数宗教聚居区，印度中央政府实行“宗教群体自治”。印控查谟与克什米尔邦是一个以伊斯兰教为信仰主体的信徒聚集区，这里穆斯林占64.2％，印度教徒占32.2％，剩余都是佛教和其他宗教信仰者。而这里的执政党——克什米尔与查谟国会党，便是以穆斯林为主的宗教政党，不仅在1947年独立初期就由谢赫·阿卜杜拉领导下成为执政党，而且目前也是查谟与克什米尔邦的执政党。同样在锡克教徒的聚集区旁遮普邦也是如此，该邦的主要执政党仍然是以锡克教徒为主成立的宗教政党——阿卡利亚党。

第三，采取相关措施应对宗教冲突。印度是一个宗教冲突较为严重的国家，宗教冲突主要是在“印度教徒与伊斯兰教徒、锡克教徒、佛教徒和基督教徒之间都发生过规模不同的暴力冲突，其中最为严重的是印度教徒与穆斯林之间的冲突”。宗教冲突事件也多发生在边疆少数宗教聚集区，例如在古吉拉特邦、查谟与克什米尔邦、旁遮普邦、印度东北部地区。针对越来越严峻的宗教冲突形势，印度政党曾提出以下三种解决方案：第一，提议印度完全西化，建立世俗国家；第二，建立以印度教为主的政教合一的国家；第三，反对利用世俗化的方式来解决，倡导利用深厚的印度文化来处理印度文化多元化问题。但无论是印度独立初期的世俗化，还是印度教徒努力构建的政教合一的国家，都没能平息宗教冲突。而印度中央政府也没有更多的办法从根本上解决宗教冲突问题，只采取了一些紧急措施。例如，在宗教冲突严峻的地区，增加警察部队数量，在宗教冲突事件发生时，对该地实施管控，严防冲突事件扩大化。2013年发生在北方邦的宗教冲突事件，造成31人死亡，印度中央政府紧急调拨5000 军警赶赴事发地点维持秩序。

（五）社会措施

印度是一个社会问题较为突出的国家，尤其是在边疆地区，社会问题不仅成为影响社会经济发展的主要因素之一，也成为影响边疆地区和平与稳定的潜在因素。例如由宗教、种族等问题引起的骚乱，给边疆地区的社会稳定带来严重的影响。对此，印度中央政府采取了一系列的社会措施，保证边疆地区的社会经济平稳发展，维护边疆地区的社会稳定。

第一，印度中央政府积极推行相关政策和设立相关机构。为了解决相关社会问题，印度中央政府颁布实施了一系列的政策，例如针对“‘落后’民族和弱势群体”制定和实施了“保留政策”；同时，印度中央政府还推出针对失业、疾病、残疾、死亡、年老等社会问题的社会保障体系，构建了“养老保障体系、医疗保障体系以及非正规部门劳动者的社会保障体系”等，其中在边疆贫困地区也能享受到大多数社会保障体系；在人口方面，印度曾实行过“节育计划”，而后又推出“家庭幸福”计划。此外，在机构设立方面，针对较为严峻的社会问题，例如人口、卫生等，印度中央政府设立“国家人口委员会”、卫生部等国家职能部门，并且鼓励地方非政府组织（NGO）的发展。

第二，印度中央政府就犯罪等社会问题出台的应对措施。印度犯罪问题层出不穷，其中腐败已经成为印度一个影响社会经济发展的症结所在；强奸问题也成为印度社会的顽疾；歧视也是印度较为广泛的社会问题之一，无论是性别歧视还是身份歧视，甚至地域歧视，在印度任何一个地方都可以看见；边疆地区也是抢劫、人口贩卖、军火走私、贩毒等社会问题高发地带。对此，中央政府在边疆地区加强安保、加大对违法犯罪的惩罚力度、对边境实施严格管控，以及出台一系列的政策，防止这些犯罪问题的发生，例如印度高院就授予政府“以‘补偿性歧视’方式提升表列种姓、表列部族和其他落后阶层的福祉”。

第三，努力发展边疆地区的社会经济，消除社会问题的根源。经济发展是一切社会问题的根源，尤其是社会经济发展严重滞后的印度边疆地区，例如在查谟与克什米尔邦、印度东北部地区，经济落后所引发边疆地区的社会问题持续不断。印度中央政府也意识到边疆地区的经济落后是社会问题层出不穷的主要原因，近年来，印度中央政府积极采取措施推动边疆地区的社会经济发展，例如加快边疆地区的开放开发力度、积极推进边疆地区的基础设施建设、加大对边疆地区的财政支持力度等经济刺激措施。边疆地区的社会经济有了一定发展，对遏制社会问题有一定效果，但要想实现诸如查谟与克什米尔邦、印度东北部地区经济的跨越式发展，从根本上消除印度边疆地区社会问题的根源还有很长的路要走。

（六）文化措施

印度是一个由多文化组成的国家，包括印度本土的印度教文化、佛教文化等，以及外来的伊斯兰文化、基督文化等。目前，印度所面临的一个困境便是：一方面，印度由于是由多种文化组成的国家，中央政府要保护印度文化多样性；另一方面，印度整个国家又陷入文化冲突之中，“印度教徒与穆斯林之间的冲突的根本原因不在于政治、经济方面，而在于文化方面，在于信仰的不同。”尤其是印度边疆地区的文化多元性保护和文化冲突较为突出。对此，印度中央政府也采取了一系列的文化措施。

第一，设立文化机构。印度中央政府在中央职能部门中设立文化部，由中央政府直接领导管辖。根据印度文化部的职责：横向上，保护、促进和传播印度各种文化艺术；纵向上，涉及从基层到国际文化交流各个层面的文化工作。印度文化部下设９个直属机构以及全国各地由政府全额拨款的36个“自治”文化机构，同时还向16个非政府文化机构和组织提供资金补助。其中直属机构、“自治”文化机构和非政府文化机构与组12织不乏大多分布于印度边疆地区，文化部下属的印度人类学调查局、中央参考图书馆、国家图书馆和国家保护文化财产研究实验室就分布在印度的北方邦和西孟加拉邦等边疆地区。中央政府通过设立文化部门，加强对印度各地的文化监管，不仅成为印度中央政府边疆文化措施的主要手段，同时也成为印度边疆地区对外文化交流的主要推动力。

第二，推行文化多样性措施。这一措施中包括印度中央政府承认印度境内的多元文化、“保护民族语言的多样性不强制推行印地语”、实行宗教信仰自由等。在独立之初，印度领导人和宪法就规定了印度是一个多元民族的国家，至今，印度中央政府仍然承认印度是一个多元文化的国家；1967年，印度通过《三语方案》，它“能够承认语言的多样性，承认历史上的多语现象，能够尊重古代的语言，并着力培植印度国内的多语结构”，表明印度抛弃了独立之初确定的印地语的单一语言方案，包括边疆地区的众多少数群体的语言得以保护；在宗教信仰自由方面，印度宪法在起草阶段就认定印度各文化阶层有自己的宗教信仰自由，边疆地区的藏传佛教、基督教、锡克教等少数宗教信仰也得到印度中央政府的保护。印度中央政府通过文化多样性措施的推行，保护了各自文化的遗产不被其他文化所同化、攻击。更重要的是使印度边疆地区各文化群体得以自我认同，也找到了自己的归宿，从而对印度中央政府的执政加以认可。

第三，加大对外文化交流。印度中央政府为了加强与对外的文化交流，设立了“印度文化关系委员会”，主要负责制定和实施印度对外文化交流的方案，增进和夯实印度与这些国家的了解与互信，促进印度与各国的国家交往和人员交流，从而强化印度与各国的关系。目前，该委员会在包括不丹、尼泊尔、中国、缅甸、斯里兰卡、马尔代夫等周边国家在内的全球35个国家和地区设有交流中心，同时在包括西孟加拉邦、查谟与克什米尔邦等边疆地区在内的全国各地设有19个办事处。通过驻周边国家的交流中心和边疆地区的办事处，印度与周边国家的文化交流活动日益活跃，特别是印度与周边国家相邻的地区，越来越多周边国家的学生到印度交流学习。

通过中央政府采取的一系列措施，印度边疆地区的众多问题得到一定的改善，边疆治理取得明显效果。但是印度边疆地区的问题不是一天两天能解决的，不仅需要中央政府采取切实可行的措施，同时也需要时间的缓和与冲淡。

三、边疆治理的反响

印度中央政府通过制定边疆治理的目标，调整与边疆地区的关系，以及采取一系列的相关措施，中央政府的边疆治理取得了较为显著的成绩。边疆分离主义势力不仅得到管控，而且1975年锡金的并入，还增加了边疆地区的领土，同时边疆地区的社会经济、人民生活水平也得到了明显改善。不过随着时代的发展，社会的进步，边疆地区向中央政府提出更高的要求，而这些要求就是针对印度中央政府边疆治理的不满。主要表现在以下两个方面。对印度中央政府边疆治理的认可。一方面是中央政府作为边疆治理的主导者，在整个边疆治理的过程中扮演重要的角色，中央政府既是边疆治理目标的制定者，也是边疆治理措施的实施者，而边疆地区始终是边疆治理的被动接受者。

例如，印度中央政府在边疆地区推行民主选举制度，边疆地区的政府以及人民都是按照中央政府所设定的步骤在推进实施。边疆地区的人民不仅认可中央政府的民主选举方式，积极参与到选举中来，而且还对民主选举提出了要求，来北部的克什米尔地区就更期待公平、公正的民主选举。

另一方面，边疆地区对中央政府的治理措施也有予以肯定的地方。印度中央政府采取的“三语政策”、语言建邦等民族文化措施，这些政策的提出和实施切实地符合了印度边疆地区的特点，得到了边疆地区的认可和支持。在语言建邦的政策实施前，印度边疆地区的暴力事件、分离主义倾向等不满中央政府的事情比比皆是。而中央政府对安得拉邦实行语言建邦后，包括阿萨姆语言邦、古吉拉特邦、曼尼普尔邦等众多边疆地区的语言邦也随之建立，这些语言邦的建立“抵消了次民族性情感”，同时边疆地区“存在分离主义倾向的少数族裔则遭到进一步的肢解”，导致边疆地区“无法形成分离主义势力”。此外，印度边疆地区的暴力冲突事件在语言建邦后大幅减少，在安得拉邦建邦之前，抗议、冲突衍生出来的暴力冲突事件经常发生，而建邦后的安得拉邦则很少有类似的暴力冲突事件。分离主义倾向的肢解、暴力事件的降低表明边疆地区对中央政府边疆治理的积极响应。

对印度中央政府边疆治理不满。印度中央政府自上而下的采取诸多措施加大对边疆地区的治理，可是一些措施并不符合边疆地区的实际情况和对边疆地区的支持力度较小，引起了边疆地区对中央政府的不满。在中央政府实行的治理措施不符合边疆地区的实际情况方面，不仅没有解决边疆地区的问题，反而在一定程度上加剧了边疆地区某些问题的存在性、持续性和恶化性。例如印度中央政府独立以来在全国范围内推行“世俗的民主主义”，即在一个法律制度下，不同宗教文化背景的人们或不同种姓制度下的人们，无论贫穷贵贱，一律人人平等，从而在印度构建一个“新的民族宗教”。可是，印度政治不可能把宗教排除在政治之外，包括印度教徒、伊斯兰教徒、锡克教徒等在内印度众多宗教信仰者的反对和抵制。位于边疆地区的古吉拉特邦尤为明显，由于在20世纪80年代中期，古吉拉特遵循中央的意志，推行世俗民主主义，是八十年代中后期古吉拉特邦长期冲突的导火线，最终导致超过1000次群体事件发生和超过1300人在冲突中丧生。在边疆地区不满中央政府的支持力度方面，主要是边疆地区认为中央政府对某些边疆地区的支持力度较小，尤其是在经济方面。很多边疆地区非常希望得到中央政府大力的经济支持和帮助，特别是经济发展较为落后的边疆地区，对中央政府加大资金投入、政策支持等措施表示欢迎，要求提供更多刺激经济发展的公共产品。同时要求中央政府扫除边疆地区社会经济发展的障碍，比如通过加大反腐力度等方式，构建边疆地区经济发展的良好环境。阿鲁阿恰尔邦首席执行官在2012 年12月27日的印度第57届国家发展委员会上就印度东北部地区的电力发展时指出，阿鲁阿恰尔邦将会把每天的12个小时的供电时间提升到19.5小时，恳请中央政府再加快推进高压输送电路的建设，而不是在东北部地区的电站建设完成以后再建设。

文/黄德凯 牛鸿斌，来源：《学术探索》,2016 (4) :17-24

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