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当年为何要搞养老双轨制

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养老双轨制由来已久,58年后退出历史舞台

建国伊始,养老双轨制已存在。企业职工和公职人员的依据不同制度,公职人员的养老待遇优于企业职工。1958年,《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台,工人和公职人员的养老标准得到统一,养老双轨制暂时退出历史舞台。

养老双轨制建国初已存在,公职人员养老标准优于企业职工

养老金“双轨制”由来已久。建国初期,企业职工的养老根据1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》,而机关事业单位的公务人员则根据其他条例来退 休的。譬如,1950年颁布的《中央级直属机关暂行供给标准》中,就规定了公职人员的养老事项;1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家 机关工作人员退职处理暂行办法》等条例陆续颁布,正式规定了公职人员的退休标准。自此,公职人员的养老自成世界,且其养老标准优于企业职工。

58年国家统一职工和公职人员养老制度,养老“双轨制”暂退出舞台

养老金“双轨制”一刀把公职人员和普通民众划分成两个世界,普通民众真金白银缴纳养老保险,而公职人员半毛钱不花却享受比普通民众更高的养老待遇。尽管养老金“双轨制”招致了无数的口诛笔伐,但仍然屹立不倒。养老制度的统一看似是遥不可及的。

但其实它曾短暂退出过历史舞台。

1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台,统一规定了职工和公职人员的养老。根据规定,企业职工及公职人员都不需缴纳任何费用,费用源于财政,退休待遇与工作年限挂钩,以退休时工资按一定比例计发。

之所以统一养老标准,是要降低公职人员的养老待遇,进而减轻财政负担

1958年出台养老新规后,公职人员的养老待遇便下降了。时任中华人民共和国劳动部部长马文瑞说得最清楚:

“这个规定(即《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》,编者注)的第四条规定,一般年老退休人员的退休费,按照 本人连续工龄的长短逐月发给本人工资的50%到70%,这和‘劳动保险条例’的规定是相同的。……新规定的退休费标准比之‘国家机关工作人员退休处理暂行 办法’的规定(本人工资的50%至80%),对于少数人来说(即公务员人员,编辑注),是稍降低了一点;对于有特殊贡献的人员的优惠待遇也由’可以酌量提 高‘改变为‘不超过本人工资的15%’。为了和企业单位待遇一致,免得相互影响,这样略加调整是必要的。”

当时高层要通过统一企业职工和公职人员的养老,来降低公职人员的退休标准。马文瑞坦承新规定的出台,目的之一就是“节约”,换言之就是减少政府的财政负担:

“总的看来,新规定的退休以后的待遇和现行的规定出入不大。这里既要考虑力求节约,又要考虑能够使应该退休的职工乐于退休。因此,我们认为新规定的待遇标 准是比较适当的,不宜再提高,也不宜再降低。如果将来职工的工资水平有了更多的提高,这个暂行规定中所定的退休人员的待遇标准,还可作相应的改变。”

当然,统一养老标准不能忽略当时的时代背景。“节约开支”是当时的主题,在1958年前后,工人和干部的福利开 支越来越大引起了高层的担忧。1957年周恩来八届三中全会上时说:“我们确实为广大职工办了许多必须办的好事,但是,主要缺点是走得快了一些,办得多了 一些,与我国人口多、底子穷、广大农民生活水平还比较低的现状不相适应。……公费医疗中的严重浪费可以充分说明这种情况。由于福利费使用不当,群众意见很 多,特别是有些单位将福利费过多地用于领导干部,造成了领导干部脱离群众的不良影响。但是,有些机关、企业、事业单位,对于职工生活中某些应该解决而又可 能解决的困难问题关心不够的现象,也是必须注意纠正的。”(《在中国共产党八届三中全会上的报告》,周恩来,1957年)

但养老城乡依然有别,农民养老没保障

虽然职工和公职人员之间养老标准统一了,但城乡之间的养老差别依然存在的。建国以来,农民为工业化 发展做出了巨大的牺牲,理应获得国家的保障。遗憾的是,农民养老只能自生自灭了,只有极少数老弱孤寡残才获得集体的保障。1956年开始施行五保户制度, 对农民孤寡老人进行救济,但享受五保救济的农民只占少数,据研究统计,1958年享受“五保”待遇的有519万,占当年农村总人口的0.9%。

80年后双轨制回归:公职人员养老由国家全包

文革结束后,政府机构臃肿,干部老年化严重,1980年领导层决定建立老干部退休制度好让他们尽快退休。从此,公职人员和职工执行不一样的养老制度了。从 90年代开始,随着市场经济改革深入,国家开始改革旧有的养老制度。在新的养老制度下,企业职工养老不再由国家全包,需要交纳费用了,但是改革只针对企 业,未涉及机关事业单位。公职人员养老依然由国家全部买单。国家曾尝试改革事业单位的养老制度,但都无疾而终,至于针对机关单位的养老金改革更是未见踪 影。

文革结束后人员臃肿,邓小平:老的不退出来,新的进不去;我们将来要建立退休制度

文革结束后,大量的老干部重返岗位,“机构臃肿、层次多、副职多、闲职多”。“1979年,各中央国家机关部委正 副部长、主任平均10人以上,各省市自治区党委常委成员平均17人、政府领导成员平均11人以上,最多的省正副省长20多人。当时中央管理的干部中,60 岁以上者占50.55%,其中65岁以上者占26.7%,省市自治区党委常委和政府领导班子成员平均年龄在61岁以上。许多老干部年高体衰,积劳成疾,很 难承担领导岗位的繁重工作。”

如何精简人员,让老干部退下去,令干部年轻化呢?显然,最起码要保证老干部退休后生活依然过得滋润,让他们甘于退位。领导层对此心知肚明。1979年7月 29日,邓小平说:庙只有那么多,菩萨只能要那么多,老的不退出来,新的进不去,老同志要有意识地退让,“我们将来要建立退休制度”

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