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中国军费监管收紧

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11月6日,解放军审计署转隶大会召开,解放军审计署正式从总后独立出来,其建制上划归中央军委,而“其党的建设、政治工作和行政管理由军委办公厅领导”。

同一天,军方又颁布了《军队重点国防工程建设项目稽查办法》,从严加强重点国防工程建设项目全过程核查监管。而在此前两周,四总部又联合颁发《深入推进事业经费标准化建设总体方案》,以“节约每一个铜板的精神”立规矩,抓好军费供应标准、军费消耗标准和军费管理标准建设。

从本世纪初以来,中国军费以两位数持续增长,2014年中国总的国防经费预算为8082亿元,比上一年度增加12%。国防经费由财政部统一拨付,军队建制、人员编制和武器装备情况都会通过经济数据体现出来。由于军队经费使用的特殊性,军费使用管理的监管处于封闭性运行,非军界人士难以窥知真貌。

原中央军委副主席徐才厚、原总后勤部副部长谷俊山等军内高官贪腐大案的曝光,使得军费监管机构及制度的短板显而易见。新一代军事领导层想藉军队将领反腐案,重饬军费使用纪律,聚焦军费预算使用和军队高级将领经济责任监管,将军费投向战场建设、科学研究项目和武器装备采购上,确保国家军事战略目标的实现和部队战斗力的提升。

军费支出监督细化扩容

和平时期的中国军队经过上世纪长达十多年的忍耐期后,跨入本世纪后进入快速发展期,在“十一五”期间,中国军队军费增长最为迅猛。“十一五”开局第一年的2006年,中国军方公布的国防预算为2838亿元人民币,约合351亿美元,比上年预算执行数增长14.7%。国防经费支出预算占当年全国财政支出预算的7.4%,比2005年经费增长足足高出2个百分点。

此后两年,军费一直保持在17%的增幅。即使在全球金融危机严重的2009年,军费开支也为4806.86亿元人民币,与2008年相比,中国国防经费亦增长14.89%。即便是军费增幅首度回落至两位数以下的今年,整个经费支出也在400亿美元以上。国防经费的持续增长反映了大国军力发展持续向上的路径。

国防经费总预算的酝酿大约在每年的年中开始,由全军团以上单位后勤财务部开始编制本单位的预算,而后逐级上报,期间,上级单位会对预算开始进行全面审核。最后全军下一年度国防经费预算汇总至总后,由总后递交中央军委审核,再交至财政部国防司审核。

“军费跟地方不一样,地方财政呈多元化,政府口袋里有中央财政、地方财政及各行各业的创收收入,利益多头,使用复杂。”解放军审计署有关官员曾对本刊记者表示,军费更表现为单一的强制性管理,如军事训练费、军事装备采购这样的专项经费,原则上要专款专用。

但军内人士坦言,军费拨付军队系统后,因是财政支付,军费使用存在节约意识淡薄、使用效率低等问题。而此番四总部推出《深入推进事业经费标准化建设总体方案》重在体现军费绩效管理,军费的消耗标准在原有600个采集单位基础上,扩大到全军所有团以上单位,完成全军设备设施建设、物质器材配备、实物消耗含量、经费开支定额等4大类消耗标准建设。

在军费的管理标准建设上,军方着重强调,按国家新修订的预算法,修订军队事业经费管理规定,完善事业经费管理办法和绩效评价指标,“明确哪些钱能花、哪些钱不能花,扎紧编牢花钱办事的制度‘笼子’。”

“这是军方首度对军费支出标准细化,并在全军推行完整的绩效评价体系,有利于改善军费支出管理质量,杜绝各类违规违纪行为。”受访的武汉军事经济学院一位专家称,军费的绩效预算是与预算拨款相挂钩的,这就使那些已经过时、实际无所事事的官僚机构和人员暴露出来,为下一步合理削减财政支出和军队机构的精简提供了依据。

过去预算编制粗放、疏松

按照军费预算的规则,国防预算的审核裁减大权在财政部,财政部的国防预算体系一般参照上年度的国家经济发展状况。财政部国防司核准的国防预算数字在经全国人大审核通过后,由财政部统一拨付。国家财政对军队的拨款,归口管理在军方的总后财务部。

总后自然是管控军费总预算的要害部门,军费预算下达到总后之后,再根据年度预算把军事训练费、装备采购费等拨付相应的部门,如军事训练费的使用单位在总参军训部,大宗军事武器装备采购在总装备部。据估算,年度军费预算中,军事训练费占了整个大约三分之一,其余的用于军队人员工资补贴和重点国防工程和重大装备采购方面。

在军队重点国防工程建设项目和大宗武器采购领域,军费支出监督步伐已经加快。如从2010年4月开始,海军部队对海军造价2亿元以上、舰队1亿元以上、军师级单位5000万元以上的重大工程建设项目,均要求实行纪检、审计派驻制。一些战区部队,早在2006年,就对1000万元以上的战备工程、专项工程等实施经常性的军费支出监督。跟地方一样,军队团以上领导离任调职都需要审计,大军区副职以上领导人离任审计,也已纳入解放军审计视线。

但随着国防军费开支每年水涨船高,主管全军军费预算的总后勤部炙手可热。总后一位主管的副部长手中可调拨的资金就可能达数十亿元之巨,成为各军兵种争相请托的对象。一些人借此权力寻租自肥,如谷俊山在位期间,将本应按照预算编制下发的营房修缮等相关军费压着不发,非要等下属单位机构“烧香进贡”后才审批下拨,依此大发横财。

而军费逐级下拨到各大军兵种、战区后勤财务部后,掌管军费下拨的一些部队高级将领也可能效仿,因为其手头掌控的军费资源也动辄以亿元计算。流传京城的谷俊山案案情审理中的一个细节是,前几年总政歌舞团因为歌舞排练厅和排练楼扩建需要,向总后申请预算为8000万元,谷俊山接到该预算申请报告后,大笔一挥,将该单位的申请预算扩大为1.9亿元,谷俊山趁机向该单位基建负责人索要贿金。

谷俊山案充分暴露了军费支出在高层领导监督方面的空白,“我军军费预算的法规意识还比较淡薄,无论是上级机关还是监督部门,尚未从思想上完全认识到,经过批准的军队预算是不可随意触及的‘高压线’,在现实预算执行中屡屡出现随意违规挪用预算资金、私自改变资金用途的情况。”兰州军区空军财务部的一位人士称,军队预算编制由上级财务部门与领导掌握,军队的预算编制过去粗放、疏松,可供随机操作的空间非常大,缺乏应有的可监督性。

“说白点,相当部分的军费使用都由领导说了算,财务部门在预算审批上,很难形成实质性的监督。”上述军内人士称,比如总后副部长给某个单位拨一笔预算外军费,下属财务部部长很难阻止。

完全监督很难

军费使用的特殊性,使得对军费支出外部监督比较单一,甚至流于形式。军队审计体系可能是除了纪检以外不多的军费监管体系。军队目前实行的是解放军审计署,军兵种、军区审计局,军级单位审计处三级设置,另外,还有审计事务所等相应的配套机构。

在解放军审计署转隶中央军委办公厅以前,人员编制在总后的军队审计部门,日常工作归总后领导,而总后又是军费支出监督的重点对象。“双重领导很难保持审计的独立性,军队审计人员更多的是要向本单位后勤首长负责,因为后者决定着官帽以及审计经费的划拨。”

军以上审计部门与军队的营房、装备技术部门属平级单位,对同级单位的经费审计,如同“用手电筒照自家人,很难发现问题”。即使是最高审计机构的解放军审计署,也无非是总后的一个正军级单位,对大军区正职以上高级将领审计,须经军委领导批准。

有关军队审计体制的变革,军内军事经济研究专家多年来都有呼吁。这次审计署转隶中央军委后,实现了军队审计垂直管理。

解放军审计署下设区域 ( 战区)或军兵种审计局,在中央军委的直接领导下,对全军审计机构和人员实行统一领导、统一管理,可按照行政隶属关系、供应保障渠道或军委指示意图,对部队经济行为和财经秩序进行监督、指导和规范。

“推行审计体系垂直领导,既从经济效益角度适应了全面建设现代后勤需要,又减少了现行行政隶属关系给审计工作造成的干扰,有利于审计人员摆脱双重身份的尴尬境地,可促进审计结论的客观性、公正性及审计结果的应用。”武汉军事经济学院一位军队专家称。

审计只是加强军费支出监督其中的一环,想实现对军费预算的完全监管,还要靠纪检、信息化管理和基层官兵监督等多个系统的合力,上述军事专家称,重要的是要效法地方的一些经验做法,实行财权分离,管账与管钱管物分开,按年度预算编制办理。对大额资金支付实行集体决策和逐级审批,防止个人职务犯罪,同时对大宗军费开支实行问责,对工程建设、物资采购、资产处置、合同签订等事宜,落实严格的奖惩责任制。

记者/钟坚

本文刊载于《凤凰周刊》2014年第33期 总第526期

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