Half the truth is often a great lie.

北宋赵氏江山何以稳固?精致的分权制衡或为其原因之一

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北宋制度的精致程度是惊人的,目标只有一个:分权制衡。用宋人自己的话来说,“上下相维,内外相制”,目的就是让除皇帝之外的任何个人、群体或机构都没有可能大权独揽,动摇赵氏江山。其实,就连皇帝也是在这“相维相制”里面的——纵然大权在握,基本上也做不到为所欲为,还是有东西可以约束他的。

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《事林广记》插图北宋东京宫城。宋太祖把全部军队分为两半,一半屯驻在京城,一半戍守各地,使京城驻军足以制止外地可能发生的变乱,也使外地驻军合起来足以制止京城驻军可能发生的内变,形成“内外相制”。

为防范军人,采取“兵权宜分”的策略

宋朝建国之前那一百年的历史,基本上为武力所主导:军人凭借武力搞垮了唐帝国之后,群雄混战,最终,“天子,兵强马壮者得为之”,新王朝依托强大武力对地方割据势力开战,努力重建中央控制,然而又不得不忍受来自中央军事将领的背叛。宋朝的开国皇帝赵匡胤就是一位如假包换的军人、禁军高级将领。因此,宋朝建立之后,首要的防范对象就是军人。 对于武装力量,宋朝采取的“兵权宜分”的策略。如何分法?第一招,把全国各地地方军队中的精兵悉数搜罗到中央,编入禁军,在首都地区驻扎,让皇帝直接掌控的禁军成为宋朝国家唯一具有战斗力的武装力量。各地剩下的由地方政府直接管控的军队叫做厢军,人少、个儿矮、待遇差、基本无训练。其主要功能是卖苦力,比如修城墙、看仓库、运送物资等等。这样的军队是连小股土匪都挡不住的,就更别提抗衡中央了。第二招,禁军的最高司令部,从建国之初的两个变成了三个,最高军事将领的级别随之降低。那些曾经跟赵匡胤称兄道弟的老将们,早就被他一杯美酒释了兵权,回家享福去了。第三招,禁军的三个司令部只有管理军队的权力,没有调动军队的权力。调动军队,必须要枢密院的兵符,而枢密院的长官从来都不是军人。用非军人来牵制军人。

然而,在宋朝最高统治者看来,上述分权措施,是有明显问题的。什么问题呢?经过整编之后的宋朝武装力量,有战斗力的禁军全部集中在首都,地方上没有能打仗的兵。地方上没有兵,如果在内地,是没有问题的。问题是边境地区怎么办?要命的是宋朝的边防形势又是如此严峻——北有契丹大国虎视眈眈,西北党项桀骜跃跃欲试。地方上没有兵,边境怎么守?宋朝的解决方案是从中央派禁军来守——禁军以500人为单位、以半年到一年为通常期限,轮流守边,这种制度,叫做“更戍法”。“铁打的营盘流水的兵”,流水的兵跟营盘、跟守边将领、跟地方官的关系都很难密切起来。更何况,按照制度,戍边军人的家属还在开封的军营里住着,由中央财政供养,边防军当然是心向开封、忠于皇帝和中央的。这是分兵权的第四招。

此外还有第五招。领导那些被打散了编制又在边境重组的戍边军队的,基本上都不是军人。宋朝的军人和非军人之间的区别肉眼可辨——军人一旦入伍就要在脸上刺字,此字终身不去,此人终老不复是农人,士兵向上爬升可以当军官,得厚禄,但却始终被隔离在正常社会之外。被派去领导边防军的大部分官员脸上没字儿,我管他们叫“武选官”,这是一个夹在文官和军人之间的官僚群体,他们没当过兵,多半出身官僚家庭,念书不多但是识字、有基本的计算能力,平均文化水平不能跟正经文官比,但是肯定比军人高。能够被选拔到边防上来管理军队的武选官不少都有背景,大多是开国元勋的子孙后代。不过即便如此,他们在抵达边防岗位之前的主要履历可能只是管仓库,至多是个城市公安局长或者乡村治安巡逻队长。用武选官来管理军人,这就让“铁打的营盘流水的兵”之外,又多了一重“流水的官”。这种机制,分权很彻底,但就战斗力的养成而言,“将不知兵,兵不知将”。这样的军队上战场,吃败仗一点儿都不奇怪。仁宗的时候范仲淹在西北整军,神宗和王安石改革军制,都是希望在军队和统兵官之间建立相对稳固的联系。可是谁也不敢或者不愿触动“兵权宜分”的红线。

为防止地方割据,从中央到地方,权力分割、互相制约、互不统属

以上是兵权,下面来看政府。先说中央。宋朝的中央政府是“三权分立”的,行政、军政、财政分别由中书、枢密院、三司三个机构管理。中书就是传统意义上的宰相府。但是,跟传统宰相府包揽一切、无所不统不同,宋朝的中书不管军政,也不管财政。枢密院的级别比中书略低,三司更低,但是,这两个机构的长官都是直接向皇帝负责的。枢密院负责军队的调度等等;三司负责国库里究竟还有多少钱等等。在宋朝中央,还设有两个非常重要的机构——御史台官和谏院,前者负责行政监察,后者专司舆论,皇帝的错误、朝政的缺失,御史台官和谏官都可以提出批评。御史台官和谏官的活跃让宋朝政治一度呈现出积极的状态,这是一种宝贵的自我纠错机制。

从地方上来看,宋朝的地方政府比较固定的设置是州县两级。很有意思的是,州长的头衔不是刺史,而是知州,县长的头衔也可以叫做知县。知州是“知某州事”的省称,什么意思呢?以其他身份(通常是中央官)管理某州事。这种听起来很“临时”的头衔的确是新制度。在统一战争过程中,宋朝在新收复的土地上不再任命刺史,而是派其他官员来管理该州事。为什么要这样做?因为之前的刺史多半是军人,以至于刺史头衔本身被赋予了军政一把抓的军人政治色彩。而宋朝政府绝不想让军人再度掌握地方,因此,他们要从中央派出文官去管理州政。文官知州,手里又没兵,当然不会形成割据隐患。知州还有一个新设的副手叫做“通判”。曾经有通判与知州闹矛盾时自称“监州”,说自己是皇帝派来监视知州的特派员。通判起初的确有这功能,后来天下太平,通判的监视功能退化,但是知州有什么重要文件,还需要跟通判联署,所以,通判对知州仍然在一定程度上构成了制约。

宋朝建立之前,在州之上其实是有大行政区实际存在的,比如,一个节度使就管着好几个州。当然,也正是因为辖区广大,手里又有兵,节度使才最终走到了中央控制的对立面,成为分裂割据因素。宋朝建立之后,把节度使的辖区从几个州缩小到一个州(也就是节度使的驻地州),让节度使从雄踞一方的诸侯蜕变成区区一州之长,到后来,又干脆用文官知州取代了它。节度使没了,大区域的管理需求还是存在的。既要管理,又要防止割据,怎么办?宋朝的办法,是在州之上设置职责各异的多种大区域管理机构,每一种只负责一个方面的事情,转运使负责财政、上供物资转运,提点刑狱使负责司法监督复核,经略安抚使负责军队的管理,各管一摊,互不统属,分别向自己的中央上级主管部门负责。这些职能各异的大区管理机构,通常都负有监督区域内州县官员的责任,还是中央的耳目。

皇帝也受到各种制度传统的约束

受到分权制衡精神影响的不止是武装力量和政府,皇帝也在其中。这并不是说有哪个机构或者个人在制度上分割了皇帝的权力,而是说皇帝也受到各种制度传统的约束。首先是皇帝的宗族——天皇贵胄们被关在了政府外头,开国三兄弟的子子孙孙被国家用锦衣玉食养着,其主要作用是为皇位提供备胎——万一皇帝生不出儿子,还得用他们来保证赵宋江山的血统,但是,宗室不能参与政治。对于后宫和宦官,宋朝也都各有一套。实践证明,宋朝对于这些皇帝身边人的隔离管理是非常有效的。“本朝百年无内乱”是很多宋朝人引以自豪的政治成就。其次,宋朝的官员有着批评皇帝的制度、渠道和态度,论制度,宋朝有专以批评纠错为职责的御史台官和谏官,他们享有言论特权;论渠道,不同级别的官员可以通过面见皇帝、书面上疏等多种方式提出自己对国家大事、朝政缺失的看法。论态度,多数皇帝有大度包容之量,赵宋祖宗家法,“不杀大臣,不杀言事官”,尊重官员作为儒家学者的尊严。优秀官员有大忠爱国之义,在他们心中,是非法度比皇帝的好恶更重要,“人臣以公正为忠”、“以道事君”、“从道不从君”,所以,在宋朝,你会不止一次地听到一个不大的官儿敢于义正词严地对皇帝说“这是我的工作,我愿意用生命来捍卫它,陛下不能侵犯我的职责!”

人事管理分门别类、互相牵制、各用其所长

宋朝政府的人事管理制度也是很值得一提的,它的特点同样是“分”。如果我们把军人之外服务于政府中的各种官员都算在一起的话,宋朝的官员其实有三种——文官、武选官还有宦官。文官的核心是科举出身的,进士出身的官员是其中最高素质的官僚群。其次是武选官,就是上面提到的那种不专业的统兵官。宋朝宦官的数量和行政事务参与度都比我们正常想象的大,而且,他们并不像明朝的宦官那样腐败,所以我把宦官也算成一种官员。这三种官员按素质排,是文官>武选官>宦官,按与皇帝的亲密程度排,则正好倒过来,宦官>武选官>文官。所以在很多机构,特别是经济管理机构里边,还有就是在军事行动当中,通常是这三类官员都有或者至少有两类,这样做的目的,是明摆着的——让他们互相牵制,各用其所长。

总的来说,北宋的制度,在方方面面都精巧地贯彻了分权制衡的精神。唐朝灭亡的历史教训、五代军人跋扈的鲜活记忆,给北宋统治者以深刻的教训。宋朝制度在“防止出毛病”方面毫无疑问是成功的,上层无内乱,下层也没有出现全国范围的大规模民众反抗。但是,在某些方面,比如军队的建设方面,就被捆住了手脚,损失了效率。分权制衡与效率兼得的制度,能不能做到,怎样做到?宋朝没有给出答案,只提供了个案,今人可以自行探寻。

本文来自《北京日报》2014年8月11日第19版,原文标题为《北宋精致的分权制衡》作者赵冬梅现为北京大学历史系教授。

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